政府会议纪要可诉性研究

【摘要】：会议纪要作为行政机关内部行为，长久以来被排除在受案范围之外，大多数法官在处理有关会议纪要引起的纠纷案件时往往以会议纪要是内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围为由驳回当事人的起诉。但随着社会的发展，许多行政案件变得纷繁复杂，这种简单地将会议纪要视为内部行政行为从而认定其视为是不可诉的做法已经不符合时代的需要。笔者以吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案进行分析，通过该内部行为是否符合行政行为可诉性标准进行展开，从而对会议纪要这一行政行为进行深入的评析和探究。

【关键词】：会议纪要 内部行政行为 可诉性

基本案情：2002年8月20日，盐城市人民政府作出第13号《专题会议纪要》，其中规定主要内容包括：城市公交的范围界定在批准的城市规范区内，以城市规划区为界，建设和交通部门各负其责，各司其职 城市公交在规划区内开通的老干线路，要保证正常运营，继续免交有关交通规费。原告吉德仁等人认为该《会议纪要》发布后，城市公交公司运营的3路和5路公交车与原告等之前运营的公交线路重叠，损害了其经营利益，故提起诉讼。一审法院盐城市中级人民法院认为该《会议纪要》属于内部行为和行政指导行为，以此为由驳回原告诉讼请求。原告不服，向江苏省高院上诉，二审法院开庭审理后确认了该《会议纪要》的性质，认定其属于对当事人产生实质影响的行政行为。最终的裁判结果是判决撤销第13号《会议纪要》中：“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的决定  ”。

一、外化的内部行政行为法律关系分析

1.本案法律关系。本案中的《会议纪要》在形式上是盐城市政府基于行政管理职责作出的内部文件，表面上来看此函属于行政机关间内部行文，属于行政内部法律关系。但内容是对城市公交运营线路的规划与确定，实则是行政行为的外化体现。故在本案法律关系分析中，不能笼统的认定为行政机关内部法律关系，与相对人无关。根据学者周律格的观点，行政行为通过一定的途径和方式对外发生影响，该行为才成立 。被告主张该《会议纪要》是内部文件，但却已经对相对人的权利产生影响，故盐城市政府与原告之间形成的是一种已经外化的行政法上的管理与被管理的法律关系。对这种特殊的法律关系，学界称其为“内部行政行为的外化”。此概念包含了诸如此类的行政批复、行政答复、内部指示等对相对人产生实质影响的机关内部行文。即一个行政行为从其形式要件上来看产生的是内部行政关系，但其内容已经相对人产生实质影响，从而使得相对人加入这种法律关系中来。

2. 内部行政行为外化的判断标准。学界对于内部行政行为外化这一说法并无统一定义，这个新概念首先出现在司法实践中，是一些法官在审理具体案件时提出的一种实务用语。要准确界定此概念，不妨先从行政行为的区分下手，先厘清一个行政行为是否是内部行政行为，后再分析该行为在行政行为成立的条件下是否对相对人的权利义务产生了实质影响。内部行为并非法律上的概念，而是一个学理上的概念。是我国早期行政法学研究产生的一对学理性概念，当时学界普遍认为行政机关对行政相对人作出的行政许可、行政处罚、行政管理行为等是外部行政行为，产生的是行政机关与行政相对人之间的外部法律关系，而行政机关内部的会议纪要、公文往来、上級对下级的指示等产生的是内部行政法律关系。但随着社会经济的飞速发展，行政管理事务种类的增多，这种简单的分类已不能满足当下司法实践中的需求。目前学界有观点认为“内部行政行为的外化”实质上就是一个直接的外部行政行为 ，直接将其纳入外部行政行为的范畴即可。但该观点只考虑到了外化的法律效果而忽略了该行为所代表的法律关系。“内部行政行为的外化”是内部行政行为的一种特殊体现，只是由于这种外化对相对人产生了实质性影响，在一定程度上对当事人的权利义务进行处分。考量内部行政行为是否外化的关键在于其是否产生了权利义务的实质性影响，不可将所有涉及到相对人的内部行政行为统一纳入司法审查的范围。

3.目前司法困境。众所周知的是，行政机关的内部行政行为是为了解决工作中产生的一些问题，一般不涉及到相对人，但现实生活中出现了大量不纯粹的内部行政行为。本案中的会议纪要是一个非常典型的外化的内部行政行为，会议纪要符合内部行政性行为的形式要件，但实质上限制了当事人的权利。诸如此类的内部行政行为络绎不绝，其通常有内部行政行为的形式，但却对相对人产生了实质影响。大多数法官受“内部行政行为”不可诉的传统观点影响，对会议纪要的理解存在偏差，认为“答复”这一形式的文件是内部行政行为，因而不在法律规定的受案范围内，而不考虑“答复”对当事人是否产生了权利义务的影响，这种单一的将会议纪要排除在受案范围的审理方式显然不利于当事人的权利救济。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼 。这里的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。根据行政诉讼的受案范围的修改来看，受案范围从最初的“具体行政行为”到现在“解释”中规定的对权利义务有实际影响的行为，表明现实中大量的行政诉讼案件已经超出了旧的受案范围规定 。但由于行政案件的特殊性，大多数法官在审理中仍然适用旧的具体行政行为才可诉的老规定，使得大多数人的相关权利无法及时得到救济。法官往往只考虑一个行政行为的形式要件而忽略了是否对相对人产生实质权利义务影响，最后以不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉。董有生法官和李定华法官认为内部行政行为已经实际直接侵害了特定对象的合法权益，此时的内部行政行为实际已经外部化，此类内部行政行为可被称为外部化内部行政行为，应与外部行政行为一样，具有可诉性 。

二、内部行政行为可诉性标准分析

1.行政主体的行为。行政主体是行政行为成立的要件之一，同时也是确认一个行为能否被纳入司法审查的重要衡量标准。公民提起的行政诉讼应针对法律法规授权的行政主体，这里应注意区分的是行政机关工作人员的个人行为不是行政诉讼的被告。行政诉讼解决的行政主体依据法律规定对社会公共事务进行管理与相对人产生纠纷的问题，行政诉讼诉的标的是具体行政行为，与行政机关工作人员的个人行为无关。

2.履行法定职责的行为。本案中盐城市政府作出的《会议纪要》是基于法定职权而实施的行政管理行为，符合可诉性标准中的履行职责的行为。

3.该行为给相对人带来实质影响。我国行政诉讼法中明确规定公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向法院提起行政诉讼。该条规定是对受案范围的一个概括性规定 ，即一个行政行为是否对相对人产生了权利义务的实质影响是衡量其是可诉的标准，同时也是衡量该次行政诉讼中原告是否适格的标准。2009年11月，最高院发布的《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》中明确规定：“行政诉讼法和相关司法解释根据我国国情和现阶段的法治发展程度，设计了符合实际的行政案件受案范围，这是人民法院受理行政诉讼案件的法定依据。各级人民法院要全面准确理解和适用，不得以任何借口随意限制受案范围。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除 行政诉讼法没有明确规定但有单行法律、法规授权的，也要严格遵循 法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。”该规定中的“法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围”是行政诉讼受案范围的兜底条款，这一规定在一定程度上保障了行政相对人的基本诉权，同时摈弃了内部行政行为不可诉的传统做法。该规定加大了司法审查的范围，将一些对相对人产生影响的内部行政行为纳入司法审查的轨道中，从而更全面的保障了公民法人以及其他组织的诉权，同时也对行政权的盲目扩张起到了很大限制作用。

三、本案再评析

从法律关系方面，原告与盐城市政府已形成了外化的行政管理关系。从行政行为可诉性标准来看，该会议纪要的形式要件和实质要件均符合行政诉讼的起诉标准。但值得深思的是，一审法院仍然认为会议纪要是行政机关的内部行为，从而将其排除在受案范围之外。在当前在司法实践中，以权利义务实际影响条款来确定案件是否属于受案范围的做法并非常态，大多数法院仍然没有摆脱传统思维的束缚。“内部行政行为不可诉”的传统观点实则是对当事人诉权的不当限制。现实生活中，行政机关对法律的理解相对于普通公民来说更为专业和全面，若行政机关以内部行政为的方式为相对人设置新的义务或减损其权利，当相对人不服起诉到法院时，行政机关则以内部行政性行为不属于行政诉讼受案范围为由要求驳回当事人的起诉，若法院仍坚持“内部行政行为不可诉”的传统观点，这无疑会大大伤害公民的合法权益。因此，将一些符合要求的内部行政行为纳入司法审查的范围中是很有必要的。

值得注意的是，目前司法实践中出现了大量行政机关作出的函复、答复对相对人产生了实质性影响的案件，此类函复和答复文件看似是行政机关内部的公文往来，但实质上对当事人权益的处分。故我们不得不将眼光移到这一问题上：类似会议纪要这类的机关内部行为是否是绝对不可诉的？若一个内部行政行为对当事人设置了新的义务或者处分了当事人的权益，司法应该如何向当事人提供救济？目前一些案件对于以会议纪要这一方式提起诉讼的处理方式欠缺考虑，总是采取一刀切的方式将会议纪要这一理由排除到受案范围外，究其原因还是受“机关内部行为不可诉”的传统理论所影响，导致我国行政诉讼的受案范围过窄。虽然最高法院充分运用司法解釋权，在《行政诉讼法》规定的受案范围的基础上，通过“解释”、“规定”、“批复”等多种形式的司法解释指导各级法院积极受理行政案件，努力拓展受案范围 ，但在司法实践仍然出现了很多法院不对行政案由仔细审查就以不是受案范围为由驳回原告起诉的情况。大多数法院只关注一个行政行为格式要件，比如“会议纪要”、“函复”“对某问题的答复”等，而不实际审查这种看似机关内部的文件是否对相对人设定了新的义务或相应的限制了当事人的权益。这种做法实在欠妥，极大的影响了行政相对人的合法权利。一方面，丞待学界对此有更多的研究和关注，充分结合这些年来我国行政案件的处理情况，从保护相对人的角度出发对“内部行政行为不可诉”这一法学理论给以新的定义和思考，另一方面也希望国家出台相关法律或司法解释，让这些符合起诉条件“会议纪要”、“行政批复”、“会议纪要”等机关内部文件早日纳入受案范围之内，使得司法能够对这类不当的行政行为进行监督，从而保障当事人的诉权得以及时行使。

五、域外救济模式

1.英美法系的救济模式。英国行政诉讼法中对受案范围的规定采取了否定式列举的方式，即将不属于受案范围的案件明文规定在法律中，除了法律明文规定不受理的案件都可被纳入司法审查的范围 。被排除在受案范围的行为包括议会的立法行为，国家外交、军事等行为，除开被排除的案件，其余所有行政行为均可进行司法审查。美国的《联邦行政程序法》第702条中规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查 。”美国行政法的救济模式以权利义务实质性影响为衡量可诉性的最重要标准。但同时也规定了司法审查的排除对象，比如确定未来政策的行为、行政机构不设计其他人的内部管理决定、基于直觉和预感作出的监督性管理行为。英美法系中对内部行政行为的救济的态度是对公民产生实质不利影响的统一将其视为可诉的行政行为，全部将其纳入司法审查的范围。同时明文规定了不纳入司法审查的行政行为，这种做法有效地平衡了司法权与行政权之间的关系，保障了司法的终局救济性与行政权的稳定性。

2.大陆法系的“特别权力理论”。德国行政法中的“特别权利理论”指公民基于教育、服兵役、成为公务员等方式与国家产生的一种紧密联系。根据这种理论，普通公民因与国家产生以上紧密联系时就被纳入特别权力关系之间，适用内部规则或管理规定进行自我调整。特别权力关系是一种特殊从属性的法律关系，故与此相关的内部管理规定不被纳入受案范围。

3.法国虽属大陆法系国家，但其行政法确是判例法，因此对内行为可诉性的规定与英美两国的规定较为相似。法国行政法中将行政行为分为内部行政行为和外部行政行为。行政法院受理因外部行政行为而提起的诉讼。而行政法院的划分标准则是看一个行政行为否影响利害关系人的法律地位，对于所有一切损害利害关系人的法律地位的行为均将其视为外部行政行为，公民可以此提起诉讼，法院则按着一般的行政行为进行审理。

六、将内部行政行为纳入受案范围的必要性

最初我国行政诉讼法的立法较大程度受到国外特别权力关系理论的影响，因此形成了内部行政行为不可诉的传统观点。最初制定行政诉讼法时将内部行政行为排除在受案范围之外的立法理由是为了保障行政机关有效地行使行政职权但，随着时代的发展，各国行政的发展趋势越来越注重保障人权，将内部行政行为纳入受案范围是现代行政法的发展趋势。将内部行政行为纳入行政诉讼受案范围并不会影响行政机关的行政效率，反而会督促其依法行政，赢得高度的社会公信力树立更高的权威 。行政机关只要依法合理行政则不会在诉讼中败诉，而人民法院也会对合法合理的行政行为进行支持。行政案件确实比其他性质的案件更具复杂性和疑难性，人民法院应该做的是依法审理和查明，而不是简单的审查其形式之后就以内部行为不可诉为由驳回原告起诉，而“内部行政行为不可诉”这一传统观点应受到新的审视和思考。

【参考文献】：

【1】 吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案。最高人民法院公报

【2】 周律格.《试论内部行政行为的外化和其可诉性》[J].《湖北函授大学学报》（ 2018） 第31卷第10期

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【5】于立深 刘东霞.《行政诉讼受案范围的权利义务实际影响条款研究》[J].《当代法学》2013年第6期

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【7】谭炜杰.《行政诉讼受案范围否定性列举之反思》[J].《行政法学研究》，2015年第1 期

【8】美国的《联邦行政程序法》第5编第702条中规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。

【9】王名扬.《英国行政法》[M].北京大学出版社2016年版

【10】李常俊.《內部行政行为的可诉性探析》[J]. 《十堰职业技术学院学报》，2012年第6期

作者简介：张菁（1995—），女，汉族，贵州贵阳人，研究生，法律硕士（非法学），单位：贵州大学，研究方向：宪法与行政法。