关于开展城区“大棚宴”专项整治的调查与思考

张树明

高邮，地处长江三角洲的江苏省中部、里下河西缘，是江淮文明、邮文化重要区域，也是世界遗产城市、国家历史文化名城 、国家全域旅游示范区。长期以来，市民在婚丧嫁娶、乔迁、做寿等活动时，利用城区主次道路、公共场所和小区内部公共场地搭建大棚举办自办家宴（俗称“大棚宴”）已成习俗。近年来，随着城市化进程加快，农村人口不断向城市集聚，“大棚宴”办酒现象也随之愈演愈烈，随之而来的食品安全问题、影响市民出行和市容市貌等负面影响，导致市民对“大棚宴”的怨言和投诉也日益增多，每年的人大代表建议和政协提案也都有涉及。因此，高邮市委、市政府为及时回应社会关切，保障群众食品安全，提升城市形象，决定由市市监局牵头组织对城区“大棚宴”行为开展专项整治。作为牵头单位，市监部门如何找到整治抓手，整治如何实施，为此笔者进行了深入的调查和探讨。

城区“大棚宴”现状

根据《高邮市自办家宴食品安全管理办法》，目前高邮市农村集体聚餐管理由各乡镇（园区）负责，具体工作由各村（社区）承担，对单次50人以上就餐的自办家宴实行备案和开展现场指导。笔者通过“美滋滋”农家宴管理系统平台（一款农村集体聚餐管理终端APP）数据查询显示，2018年全市范围内由各村（社区）备案的农家宴达11967场次。其中主城区范围内主动到社区（村）备案的“大棚宴”达到835场次，共15499桌，平均每场次18.5桌。宴席类型主要为生日宴，达403场次、占48.3%，其次为婚宴161场次、占19.3%，丧宴149场次、占17.8%，乔迁宴49场次、占6%，其他事由73场次、占8.7%。举办“大棚宴”场次较多的社区（村）主要集中在高谢、黄渡、凤凰、武安、南苑等城乡结合部地带和东部新区。以上数据仅为事主主动到社区（村）进行备案的场次，如果加上未经备案的场次，主城区每年自办家宴数量保守估算有1500场次以上，说明“大棚宴”在高邮城区具备较高的市场需求。此次城区“大棚宴”专项整治区域涉及“一镇两区”，包含高邮镇16个社区（村）、经济开发区6个社区（村）、城南新区1个社区，涉及规划区31.4平方公里，总人口约20万人 ，面积广、人口多，整治工作存在较大难度。

“大棚宴”习俗的成因分析

“大棚宴”之所以能够成为部分市民乐意选取的办酒方式，有历史的风俗习惯和传承，更有其较为现实的原因。

一是经济考量。操办“大棚宴”一般分为两种方式，一是分包制。即举办者负责购买食材，承办厨师按承办桌数收取一定劳务费;二是全包制。食材采购和加工服务全套都由承办厨师打包承包，实行“一口价”。大棚设施、桌椅设备有的由承办厨师自带，也有单独租赁，费用一般另外按行情收取。“大棚宴”正餐办餐标准一般控制在600-800元，而在酒店举办同等标准的正餐费用一般在1280—1580元。按一次办酒中、晚餐两顿30桌计算，“大棚宴”比酒店要节约成本20000元左右，相当于一名普通市民半年的工資收入，因此，经济实惠是一般中等以下收入工薪阶层或普通市民乐意首选“大棚宴”办酒的根本原因。

二是便捷因素。“大棚宴”一般搭建于事主门前屋后、临街道路或居住的住宅小区空地，相对于到固定酒店赴宴，街坊邻居、亲戚朋友在贺喜、探视或吊唁的同时就近就餐、聊天，既热闹方便也经济实惠。尤其是针对“白事”操办，“大棚宴”更具备明显的适用和便捷优势。

“大棚宴”存在的问题

高邮是一座古代文化与现代文明交相辉映的历史文化名城，以“宜居、宜游、宜创”而著称。但是，多年来市民利用公共区域搭建大棚办酒已形成习俗，“大棚宴”也成为我市区别于周边地区的一道独特的“风景”。但因露天“大棚宴”环境卫生条件较差、设施设备简陋、食材采购把关不严、加工操作过程不规范、从业人员健康状况无法保障等因素，存在较大食品安全隐患，食品安全事件时有发生。随着城市建设的不断推进和全国文明城市创建的不断深入，结合我市正在推进的移风易俗、弘扬时代新风活动，城区“大棚宴”随意占道、抛洒油污和生活垃圾等现象也严重影响了城市市容环境，对市民出行造成了妨碍，同时对交通安全、环境污染也带来一定的隐患，与现代城市文明不相协调，与“三宜”城市的称谓不相匹配，已经成为一种“陋习”，绝大多数市民对此颇有怨言，希望政府进行整治规范，因此开展占道“大棚宴”整治势在必然。

民意调查的结果

开展“大棚宴”整治涉及“一镇两区”和多个职能部门，此次整治，市政府决定由市监部门为总牵头协调部门，“一镇两区”承担属地管理责任，城管、住建、公安、环保等部门各司其职。为更换好做好组织协调工作，充分了解民意，笔者作为牵头部门的参与者，在制定整治方案前，组织各社区（村）部署开展了民意调查。在主城区内共发放调查问卷2153份，调查对象涉及不同年龄段、职业和户籍人口。其中支持完全禁办756人，占调查人数的35.1%;反对完全禁办的447人，占调查人数的20.8%，建议有限整治（即支持整治占道等行为，但建议要放开小区内等合适场所）729人，占调查人数的33.8%;持无所谓态度221人，占调查人数的10.3%。通过民意调查显示，在中心城区、老城区开展“大棚宴”整治具备一定的社会认可度，但反对全面禁办和建议有限禁办的合计占54.6%，说明“大棚宴”目前还具备较高的市场需求，希望在合适的区域或场所有限允许。

整治的建议

为了更好地做好城区“大棚宴”整治的牵头组织工作，笔者和周边县市区进行了调查了解，也查阅了多方资料，发现并没有整治的先例，更没有现成的经验可以遵循、借鉴，属于“第一个吃螃蟹”地区，一切必须立足于本地实际。要打造具有“高邮特色”的整治模式，提出如下几点建议：

1.整治行动要依法。虽然“大棚宴”属于群众自发组织的家宴，不在《食品安全法》调整范围，但是整治行动必须要有法可依，为此，笔者查阅了众多法律法规，搭建大棚办酒，其主要行为特征还是占用公路、城市主次道路及两侧、小区内部公共场地以及随意倾倒、排放生活垃圾影响城市环境等。因此开展专项整治可以分别从占道和环境污染等方面寻找突破点，现行《道路交通安全法》《大气污染防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》《物业管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》等法律法规和规章中可以寻求到依法行政的依据和抓手。

2.强化责任落实。一要落实属地管理责任。由“一镇两区”统筹负责本辖区内占道“大棚宴”专项整治工作，落实专项整治主体责任，建立“政府—社区（村）—小区”三级联动机制。组织进行常态化网格巡查和宣传。加大对承办流动厨师的管理和教育，组织社区（村）主动摸排自办家宴举办信息，对有违规置办“大棚宴”苗头的，提前介入进行劝诫和疏导。二是部门各司其责。市监部门要做好牵头组织协调和督查工作。城管、住建、公安、生态环境等部门分别依据相关法律法规和规章，负责对违规占用公路、城市主次道路、小区内部公共场地以及环境污染等行为进行宣传、取缔和查处，强化部门联动，形成整治合力。

3.宣传引导要先行。“大棚宴”有其独特的表现形式，婚宴、生日、乔迁等宴席往往都要提前筹备和预约承办厨师、宾客和大棚等，时间提前多则大半年、少则一两周，工作量大、涉及面广、时间跨度长，一旦“大棚宴”既成事实，强行整改很难，也极易引发矛盾冲突，不利于社会和谐稳定，因此必须坚持舆论宣传和引导先行，落实“一镇兩区”宣传主体责任，在整治区域内公共场所、人群聚集地、主要街道、小区等广为张贴《整治通告》，进村入户发放整治宣传资料，充分利用电视、报纸、网络、音频设备等进行地毯式、全天候宣传，对潜在的家宴事主进行提醒、告诫，并给予时间上足够的缓冲期，将全覆盖宣传引导工作做实做细，让思想支持走在行动支持的前面，切实营造好良好的社会氛围，争取绝大多数市民的理解与支持。宣传的同时各社区（村）、小区物业要加大置办“大棚宴”的信息排查力度，提前介入开展引导和劝诫，尽量减少或避免引发的社会矛盾。

4.坚持堵疏结合。如果主城区“大棚宴”整治一味以堵为主，要求所有自办家宴必须进入餐饮服务场所（酒店）举办，会带来部分市民增加办餐成本，特别是触动部分中低收入人群的经济利益，增加经济压力，易激化社会矛盾，尤其是婚宴，都集中在节假日或“良辰吉日”，酒店也无法全部满足办酒需求。因此根除“大棚宴”的陋习，必须确立疏堵结合的工作思路，既解决部分群众的现实需求，让“红白事”费用控减工作有了新的抓手，又达到城市综合治理的效果，也是“大棚宴”整治取得最终成效的重要途径。

一是加快家宴便民服务中心建设。近年来，全市各乡镇（园区）和市场监管部门从便民和保障食品安全角度出发，积极鼓励农村集体聚餐进入固定场所举办，并培育了一批农村集体聚餐代办点。目前全市各乡镇（园区）仅有17个代办点，但全部在农村地区，且都属于社会资本办点，对全市每年超过1.5万场次的自办家宴市场需求，显属杯水车薪，数量少、覆盖面窄的现实情况严重制约了自办家宴进入固定代办点的推进。建议在城区整治区域内，坚持位置相对集中、投入相对控制、红白适当分开的“三原则”，一方面由政府部门通过闲置资产盘活、租赁、新建等方式，牵头设立一定数量的以公益为主的家宴便民服务点，按照每个服务中心覆盖1-2个社区（村）的规划，至少需培育15个左右的服务点，可在有条件的区域设立3-4个“白事”服务中心，以解决市民自办家宴的现实需求。另一方面，建议由住建部门对城区各住宅小区物业管理用房进行梳理，将适合用于承担家宴服务点的物业管理用房，依法履行相关手续后打造为家宴服务中心，对已出租或挪作他用的可依法责令收回，本着非盈利原则，服务于全体业主。

二是强化家宴便民服务点管理。“一镇两区”政府设立的家宴便民服务点要在消防、燃气、水电、食品安全等方面满足要求，要加强便民中心的规范管理，落实专门机构和专人，坚持公益性质，不得从中牟利，更不得外包给个人和其他单位作为营业性使用，要充分发挥社区（村）红白理事会作用，让家宴便民中心真正成为服务群众的办事场所。同时对进入便民服务中心和的自办家宴进行备案并开展现场指导，确保集体聚餐的食品安全。

三是与酒店寻求互惠合作。由社区（村）联系部分中小型且日常效益一般的酒店商谈合作，将部分自办家宴劝诫、引导到酒店举办，酒店对引导进入的自办家宴实行优惠价格，餐费标准基本与“大棚宴”办餐价格持平，这样市民才易于接受和主动配合。

5.坚定打赢整治攻坚战的信心。开展违规“大棚宴”专项整治是深化文明城市建设的内在要求，是回应百姓关切的重要举措，区别于其他专项行动，具备不固定、无预期、难整改、难处罚等特殊性，开展违规“大棚宴”专项整治更是一场传统民风民俗与现代文明城市建设、城市安全运行管理之间的“碰撞”，阻力和艰巨性不言而喻，必须将整治工作置于全市文明城市建设的大布局中，政府的决心、部门的合力和群众的支持是整治攻坚战取得成效的根本保证。涉及的“一镇两区”和市监、城管、住建、公安、环保等部门要做好打攻坚战、持久战的心理准备，在坚持以人为本的基础上，坚定取得整治实效的信心和决心，使广大群众对食品安全管理和文明城市创建的获得感、满意度不断增强。