新中国成立70年来我国城镇化发展的模式变迁：问题分析与出路探索

李小静

摘 要：在经济社会发展新常态下，理性地回顾和审视新中国成立以来我国城镇化发展模式的变迁及经验教训，突破传统城镇化发展中唯“工业化”是城镇化推动力的惯性思维，创新城镇化发展新动能，走以农村产业融合为推动力的农民就地城镇化发展模式是实现我国城乡融合发展以及经济社会持续发展的迫切要求。为此，要进一步深化农村土地制度改革，完善城乡融合发展机制，优化农村金融体制，积极培育新型职业农民，进而为实现农村产业融合推动就地城镇化发展提供良好的要素条件。

关键词：城镇化;模式变迁;问题与出路

基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“乡村振兴战略视角下我国城镇化发展的模式创新研究”（TJKS19-002）。

[中图分类号] C911 [文章编号] 1673-0186（2019）08-0016-011

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2019.08.002

城镇化是实现现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出要到2020年实现常住人口城镇化率达到60%，并要完成好“三个1亿人”的任务;另外，我国要成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家，城镇化率要达到发达国家80%左右的水平，是一个极其艰巨和富有挑战的任务。这是因为我国是一个农业人口大国，新中国成立以来我国城镇化发展经历了以重工业为推动力的中小城市发展、以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展、乡镇工业带动的农民就地城镇化发展以及城市大工业带动的农民进城城镇化发展，这四种城镇化发展主要模式在实践中都强调工业化是城镇化的推动力，重工轻农、重城轻乡，没有从根本上触动农村城镇化发展的本质问题——传统农业生产方式和农民生活方式的根本性变革，相反却一定程度地带来了粮食安全隐患、环境污染、社会不公等问题。要突破我国传统城镇化发展模式的上述问题，实现城镇化的健康可持续发展，必须从当下我国的国情条件出发，以城乡融合发展理念为指引，改变传统的唯工业化是城镇化推动力以及当前视农民进城为城镇化发展主要模式的思维观念，创新城镇化发展理论，通过大力推进农村产业融合发展而从根本上促进农业生产方式和农民生活方式的变革，实现农民的就地城镇化，进而让更多的老百姓能够共享城镇化和现代化发展成果。

一、问题提出

客观地看，当前我国理论界和学术界对新型城镇化发展的研究视角还较多地局限在如何通过城市大工业的转型升级来辐射带动农民进城城镇化和发展农村非农产业来带动农民就地城镇化发展上。如涂正革等通过分析城镇化动力因子模型，指出中国目前城镇化的推动力主要是工业化和对外贸易，第三产业有着明显的正向作用，但边际效应相对较小[1]。张明斗、毛培榕认为新型城镇化发展的内生动力是新型工业化，即通过传统工业化向新型工业化转变，强化工业的支撑作用，提高工业发展质量和效益来增强对城镇化的带动力和驱动力[2]。张开华、郑甘甜指出要根据各传统农产区的资源禀赋和产业基础，因地制宜地推进农村人口从农业向非农产业转移的就地、就近城镇化[3]。随着乡村振兴战略的提出，也有学者开始关注农村产业融合发展对乡村振兴以及城乡一体化的重要作用，如宗锦耀指出农村产业融合发展是国民经济持续健康发展的重要支撑和解锁实现全面小康的钥匙，也是撬动原有制度结构、跨越城乡工农产业差别鸿沟的重要支点[4]。王丹玉等提出以农村产业融合发展促进农业生产方式和农民生活方式改变，进而推动美丽乡村建设的观点[5]。本文借鉴已有研究基础，通过对新中国成立以来我国城镇化发展的实践模式及问题进行理性的回顾和审视，在扬弃传统城镇化发展模式的基础上，分析我国当下的国情条件，提出走以农民的主业——农业的产业融合之路来带动农民走内生型城镇化发展道路，即农村产业融合推动就地城镇化发展的城镇化发展新模式，并对该模式的发展提供若干政策建议。

二、新中国成立以来我国城镇化发展的模式变迁与问题反思

新中国成立后，我国开始独立自主地进行大规模的社会主义工业化建设，并以此为推动力开启了我国城镇化发展的征程，走出了一条以重工业为推动力的中小城市发展到以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展，再到以乡镇工业为推动力的就地城镇化发展以及当前的以城市大工业为推动力的农民进城城镇化发展道路。我国城镇化发展的实践是基于我国的具体国情条件而展开的，在促进我国城镇化发展的同时也存在着一些问题。审视我国城镇化发展的实践模式，对于指导我国未来城镇化发展具有重要意义。

（一）以重工业为主导的中小城市发展模式及问题

1.以重工业为主导的中小城市发展模式的原因

新中国成立后，为满足后发国家追赶发达国家以及民族独立、国家安全的需要，我国在经历短暂的工业初创后，转向了以“重工业”为主导的产业发展战略中。在这一战略计划的作用下，“一五”期间，我国工业化水平快速提升，城市化与工业化互相推动，在促进一些较老城市快速发展的同时也带动了一批新型工业城市的诞生。与此相伴，农村人口大量转移到城市，城镇人口从1952年的7 163万增长到1957年的9 949万，城市化水平也從1952年的12.46%提高到1957年的15.39%，年均增长0.59个百分点[6]。随着城镇化的稳步推进，我国大城市资源难以再承接新的工业项目和大规模人口的转移。为缓解大城市发展的压力，国家将一些新建的工业项目分散到基础设施相对欠缺但情况不太严重的中小城市中去。同时，为平衡大中小城市发展，国家建委在1955年首次提出：“今后新建的城市原则上以中小城镇及工人镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市”[7]106。由此看来，这一时期，我国城镇化发展模式是以重工业为推动力的中小城市发展为主。

重工业的优先发展使我国在整个国民经济实力非常弱小的条件下比较迅速地建立起了较为完备的工业体系和国民经济体系，并且在推动我国城镇化发展的同时也避免了发展中国家曾出现的“过度城市化”问题。

2.以重工业为推动力的中小城市发展模式存在的问题

重工业的优先发展，使得我国的工业化发展道路不符合从轻工业到重工业的渐次推进规律，难以吸纳大量的农村剩余劳动力，因此，城镇化发展只能缓慢进行。另外，重工业是资本密集型产业，推进其发展势必要注入大量的资金，在我国国民经济刚刚恢复，资金稀缺的国情条件下，重工业的持续发展就不得不依赖农业为其提供资金积累。为此，我们选择了一条以农业支持工业、重工业推动生产型城市发展的城镇化道路。这条城镇化道路在促进我国经济社会发展的同时也衍生出了一些问题，并对我国其后的工业化和城镇化发展带来了一些影响。

一是工业化、城镇化发展的农业基础不稳固。农业是解决粮食问题和提供工业原料的基础产业。新中国成立时中央就提出了农业是国民经济的基础，并将农业发展放在了国民经济发展的首位，但在实践中，由于重工业的快速发展以及城镇化进程的稳步推进，我国粮食和农产品短缺问题始终没有得到很好的解决。1953年第一个五年计划实施不久，随着城市工业的发展和企业职工的增加，粮食和棉花等农产品供给不足的问题就凸显出来。在此压力下，国家出台了粮食统购统销政策，以缓解城市粮食危机，但粮食的供求矛盾并没有得到根本解决，在1954年、1957年又分别出现了粮食供给紧张的问题。1958—1960年城市化的跃进发展，农村人口爆炸式地涌入城市，三年城镇人口增加2 352万，年均增加784万，再次直逼粮食供应极限[7]6;1960年三年自然灾害开始，全国性饥荒出现。对此，陈云总结说：“建国以来，出现过四次粮食供应比较严重的紧张状况。这四次当中有三次是由于城市人口增加过多产生的，也就是说，城市人口的增加超过了当时粮食负担的可能。”[8]可见，当时我国农业发展一直难以承受工业化、城市化超速发展之重。而且，为了推进国家工业化，加速城市工业体系的建设，农业支持工业发展，致使农业剩余大量外流，农业自我发展乏力。

二是城镇化与工业化分离。在重工业优先发展战略下，重工业因其资本密集属性难以形成对劳动力的强大需求。为缓解城市就业压力，国家不得不采取上山下乡的方式让城市青年到农村转移就业，农村劳动力向城市转移就业更是难上加难，这就造成了工业化和城镇化发展的分离。为了缓解城市压力，我国建立了城乡二元户籍制度并出台了与之相对应的就业和公共服务制度等政策，客观上将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，进一步加剧了工业化和城镇化的分离。

三是造成了城市产业结构和区域结构的失衡。城市因其较好的基础设施更有利于重工业的优先发展，于是政府的投资就偏向了城市重工业部门，而忽略了城市作为市场中心的产品交易与生产要素流动的市场功能，削弱了城市的服务功能，第三产业的发展受到了抑制，城市产业结构的失衡制约了轻工业和第三产业对农村剩余劳动力的吸纳能力。

四是对我国改革开放之后城镇化发展带来一定的影响。重工业优先发展战略使生产消费品的轻工业发展不足，从而带来消费品供给不足，这为改革开放后我国农村工业化的发展提供了市场，使农民离土不离乡的就地转移成为历史的必然;城乡二元户籍制度改革的滞后又使农村优秀人才不得不就地发展非农产业和走以小城镇为主要依托的城镇化道路。此外，由于城市是生产型的，城市基础设施建设不足，使后来我国工业化和城镇化发展进程中的“建城”现象也成为历史的必然。

以重工业为主导的中小城市发展模式的上述问题给我们留下了深刻启示：即在推进城镇化进程中，必须注重加强农业的基础地位，提高农业劳动生产率，为城镇化发展奠定物质基础;同时，推进城镇化发展还必须要加强产业结构调整，只有实现第一、二、三产业的协调推进，才能提升经济发展水平，促进城镇化的健康发展。

（二）以农村工业为推动力、人民公社为载体的就地城镇化发展模式及问题

1.以农村工业为推动力、人民公社为载体的就地城镇化发展模式的缘由

1958—1978年，在“大跃进”“自然灾害”和“文化大革命”的影响下，我国城镇化发展出现了波动和停滞的状况。

在重工业优先发展战略和自然灾害的双重作用下，城市就业吸納能力严重不足，进城转化为工人的农民只能向农业、农村进行“逆向转移”，城市化水平迅速下降。面对大量进城农民的回乡以及基数庞大的农村人口，如何既实现重工业优先发展以确保民族独立和国家安全，又保证80%的农村人口不至于都涌到城市中去而造成城市人口的过度膨胀，毛泽东指出：“从现在起，我们就要注意这个问题。要防止这一点，就要使农村的生活水平和城市的生活水平大体一样，或者还好一些。”[9]毛泽东将发展农村工业和人民公社作为解决这一难题的突破点。于是，1958年8月中央决定在农村普遍建立“农林牧副渔全面发展，工农商学兵互相结合”的人民公社，“人民公社实行的工农业并举和互相结合的方针，为缩小城乡差别、工农差别开辟了道路”[10]。因此，“人民公社必须大办工业”，在此号召下，全国各地以人民公社为载体开始大力发展乡办工业和社办工业，以增强整个国家的工业能力，实现农民就地成为工人和生活水平不低于城市的设想，这对全国农村发展和小城镇建设起到了很大的促进作用。

走以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展道路，不仅是毛泽东对马克思主义城乡融合思想的践行，同时也是基于当时国情的深虑。人民公社是为了适应重工业优先发展战略和尽快过渡到共产主义社会而建立的，其强大的集体组织功能可以有效地将分散的农民组织起来，改善我国农业的生产条件，稳定农村的社会生产秩序，保证我国有限的农业剩余能够顺利地转移到工业领域，为重工业的发展提供了原材料和资金积累。人民公社所主张的“工农结合、城乡结合”的理念是正确的，它改变了西方国家工业化、城市化发展中“城市—工业，农村—农业”的经典模式，在实践探索中农民农忙务农、农闲务工，在农村建立共产主义大食堂、公共卫生保健院、农业大学、托儿所等公共福利事业也是对缩小城乡差距，实现城乡一体化的伟大尝试。

2.以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展模式的问题

以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展模式的探索是在当时我国生产力发展水平较低且受到急于过渡到共产主义社会的“左”倾冒进思想影响的背景下推进的，因此，这一城镇化发展模式并没能实现所期盼的城乡一体化发展的局面。相反，农村工业化的快速发展使得农业生产合作社除了经营农业生产外还进行工业生产、工人教育及商业服务等多种活动，过多的农业劳动力投入到工业、服务业中，削弱了农业的基础地位;盲目粗放的农村工业发展还给当地的自然环境带来了某种破坏。

但客观地说，这一实践探索为今天我国以农村产业融合推动就地城镇化发展提供了最初的实践渊源和宝贵的经验教训。

（三）乡镇工业带动农民就地城镇化发展的模式及局限

1.乡镇工业带动农民就地城镇化发展模式的缘由

改革开放初期，随着农村家庭联产承包责任制的实行，我国农业生产连年大幅增长，粮食和农产品供给状况大有改善，为工业化和城镇化的起飞提供了较好的时机。但因我国的城乡二元户籍制度没有及时调整，众多的剩余农业劳动力无法向大中城市的第二、三产业转移。于是，乡镇企业（主要是乡镇工业）在农村巨大就业压力和农民强烈致富愿望的双重作用下迅猛发展起来。乡镇工业的发展，一方面冲破了农业长期以来所形成的自给、半自给经济的单一、封闭的小生产格局，由单一的种植业向多种经营和第二、三产业转移，由固定区域向外区域延伸，拓展了农业发展的深度和广度，为城镇化的快速发展提供了基础动力;另一方面为广大农民提供了大量的就业岗位，扩宽了农民的增收渠道。随着乡镇企业的发展，大批农民到小城镇办工厂、搞建筑，带动了商业、运输业、餐饮业、服务业等产业的发展，为小城镇发展奠定了坚实的产业支撑，使得古老的城镇重放异彩，一些新兴的小城镇熠熠生辉，成为区域经济、政治和文化的中心。数据显示，1978年中国的建制镇仅为2 660个，1998年增加到19 060个，是1978年的7.2倍[11]。

2.乡镇工业带动农民就地城镇化发展模式的局限

乡镇工业带动小城镇发展的最大特点就是农民“离土不离乡，进厂不进城”，形成了农民工这一群体，即乡镇企业的工人，户籍身份是农民，在家承包集体耕地;从职业角度看，他们主要从事第二、三产业劳动，已经成为工人。在生产方式上，很多乡镇企业在发展中还处于手工业工场形态：企业规模小，多以自然资源作为生产和加工对象，产品生产的专业化水平和科技含量低，产品附加值不高。在生活方式上，乡镇企业的工人“白天在镇上做工，晚上回农村睡觉，亦工亦农，半工半农，”可见这种状况并没有改变与传统农业生产方式相适应的分散、个体、封闭的农村生活方式，没有实现完全意义上集中化、社会化和市场化的城市生活方式，相反形成了颇具中国特色的“半城镇化”现象。

此外，由于乡镇企业多数生产水平较低，物耗能耗较高，加之乡镇企业重眼前利益轻长远利益，重自己盈亏轻社会责任，在生产过程中随意排放污染物，使得环境污染日益成为影响农业发展和农村生活质量的重要问题;另外，由于乡镇企业缺少整体规划，过多地占用农村土地，对我国农业的发展构成了严重的威胁;乡镇企业规模过小使其根本无法获得规模效益，生产成本过高，企业之间联系少致使产业链不完善，难以为小城镇规模化和可持续发展提供产业支撑。

乡镇企业是我国经济短缺时代的特殊产物，因此，其经营项目与城市产业项目同质化。随着我国经济社会的发展，20世纪90年代中后期，我国乡镇企业在市场经济的冲击下关停或转型，发展陷入困境，乡镇企业带动的小城镇发展也出现了全面萎缩的现象，这种以乡镇工业带动农民“离土不离乡”的就地城镇化发展模式越来越受到质疑。实践证明，以乡镇工业为推动力的就地城镇化发展模式适应了我国特殊国情条件的需要，其发展模式对我国东南沿海等地工业基础和交通条件相对较好的农村地区具有较强的适应性。但无论如何，以乡镇工业为推动力的农民就地城镇化发展，为我们今天进一步探索农民就地城镇化发展提供了有益经验和教训。

（四）城市大工业带动的农民进城城镇化发展模式及潜在问题

1.城市大工业带动的农民进城城镇化发展模式的缘由

20世纪90年代中期以来，我国城镇化发展出现了重大转变，即城市特别是大中城市建设呈现快速发展态势。究其原因，一方面是随着乡镇企业的萎缩和转型，难以创造更多的就业机会来吸纳农村剩余劳动力，使其带动的小城镇发展也陷入困境;另一方面是随着我国工业化战略由以重工业为重点向符合我国经济发展阶段的以轻纺工業为重点的工业化战略的转变，我国逐渐完成了消费品生产的工业化并实现了生产的相对过剩，而科技含量高的工业，成套机器设备、精密机械、电子工业等生产不足，新型工业的发展需要大规模基础设施来支持，需要第三产业的服务，大中城市具有更大的优势。此外，由于对城市较高工资、较好基础设施和公共服务的渴望，大量农民为了寻找更好的就业机会和生活环境，开始由自发转为有组织地涌向经济发展条件较好的沿海大中城市，使农民在创造了“离土不离乡”的就地城镇化发展模式后，又掀起了“离土又离乡”的农民工进城大潮，大量农民进城进一步刺激了我国经济的增长。

在此背景下，国家调整了城镇化发展战略。“十五”时期和党的十六大都提出要“完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”的方针。在具体政策上，国家对土地改革、房地产市场改革以及城市基础设施投融资体制也进行了相应的调整，为旧城改造、新区建设和基础设施投资提供了大量资金，城市空间开始迅速发展和重组，城市新增人口和城镇化率迅速增长。“九五”到“十五”期间，我国城镇人口年均增长4.66%;“九五”期间，有三年的城镇化率每年增加1.7个百分点，“十五”期间年平均增长1.35个百分点。“十一五”期间，我国城镇化发展继续保持良好势头，城镇化水平也由2006年42.99%提高到2010年的49.95%，平均每年提高1.39个百分点①。大中小城市建设投资的扩张，极大地促进了我国城镇化发展的进程，2012年我国城镇化率达到52.57%，首次超过全球平均水平。但经过“九五”至“十一五”时期的高速推进后，“十二五”时期城镇化率增速有所减缓，2012年之后，我国城镇化政策的关注重点逐渐从“数量”转为“质量”，“十三五”时期我国城镇化发展进入速度、质量并重的转型期，国家提出了控制大城市发展规模和速度的政策，并指出要因地制宜地发展特色小镇，然而这些政策并没有从根本上抑制住大中城市快速发展的趋势，当前我国城镇化发展仍然是以农民进城的大中城市的发展为特征。

2.城市大工业带动农民进城城镇化发展模式的潜在问题

农民进城城镇化因为既涉及工业化又涉及农村剩余劳动力向城市的转移，所以与经典的城镇化理论——工业化和城市化并行的观点更匹配，而且从理论上以及短期的效率上看，大城市有着高度密集的经济活动，便于发挥规模经济效应，因此，当前我国热衷走以农民进城为主的大城市化道路是有一定的理论和实践依据的。

但从长期的效率或者从发达国家的城镇化历程来看，大多数发达国家在大城市化快速发展中都不同程度地出现了“大城市病”，于是在应对这一问题时我国采取了大城市和小城镇协调发展的策略，而且最终都是小城镇的数量占据优势。尽管目前我国还没有大规模地出现大城市病，但由于城市大工业带动的农民进城城镇化发展更多地体现在城市化的外在表现形式——城市建设、城市数量及人口数量的增加上，加之当前我国城市自身发展能力及体制机制的限制，进城城镇化的快速发展在蕴含大城市病风险的同时还凸显了一系列的“农村病”。“城市病”是由于违背城市化的一般规律，无序地开发城市，使城市的蔓延、扩张与城市的发展不相协调而出现的失衡现象[11]120-121。自20世纪90年代中后期以来，我国大中城市飞速发展，产业集聚、人口集聚带来了城市规模的不断膨胀，但由于我国城市基础设施建设和公共服务能力发展的滞后，引发了诸如交通拥堵、能源资源紧张、生态环境恶化、居高不下的房价等严重的“大城市病”。令人担忧的是，随着人口向大中城市的快速集中，一些中小城市也被传染了大城市病。而“农村病”是指由于农村壮年劳动力，尤其是男性劳动力外出务工而引致的农村劳动力数量和质量下降、农业抛荒问题，城市农民工问题以及农村“三留守”问题等社会问题，这些问题影响了我国粮食安全以及社会的和谐发展。

进城城镇化发展面临的上述棘手问题让我们不得不重新关注就地城镇化发展模式。

三、农村产业融合推动就地城镇化发展模式的现实性

农村产业融合推动就地城镇化发展是通过农业自身的机械化和现代化，农业与工业、农业与第三产业的融合发展来促进我国农民就地实现生产方式和生活方式转变的城镇化发展模式。这一发展模式是在尊重工业化是城镇化发展动力这个一般规律的基础上，以农业工业化来拓展工业化的内涵，通过吸取农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展以及乡镇工业带动就地城镇化发展的经验教训，提出了发展以农业为核心的乡镇企业来带动农民就地城镇化发展，以此避免进城城镇化所面临的“大城市病”和“农村病”问题。同时，这一发展模式也是基于当前我国国情而做出的现实选择。

（一）让农民共享全面小康社会和现代化成果的重要考量

巨大的农村人口压力是我国城镇化发展的国情条件。据国家统计局公布的数据显示，截至2018年底，中国大陆人口总数139 538万人，其中居住在城镇6个月以上的常住人口占59.58%，居住在乡村的人口占40.42%，户籍城镇化率只有43.37%[12]。这表明我国仍有近2亿多户口在农村但在城镇工作生活超过半年的农民工和近6亿农村常住人口。对于拥有2亿多人口的农民工群体，我们的政策导向是“要大力推进农民工市民化”，但事实上，我国老一代农民工市民化意愿不强，更愿意落叶归根。而对于近6亿的农村常住人口，随着我国城镇化水平不断提升，其数量虽然会有所减少，但即使城镇化率到2020—2030年达到“60%～70%”的水平，依然有四五亿人在农村。如何让农民在农村生活得更好，就地过上与城市一样的生活，这是当前我国城镇化发展必须面对的现实问题，也应该成为当前我国城镇化的重要发展战略和全面建成小康社会的重要内容。

（二）稳定农产品供给及保障粮食安全的重要抓手

我国是一个人口大国，保证粮食基本供给数量和质量安全是经济建设中的重中之重，也是我国经济社会发展的“定海神针”。从中长期看，一方面，我国新生人口将不断增加，粮食需求量刚性增长。有学者预计我国总人口将在2025—2030年达到峰值16亿人，新增人口需要增加的粮食数量至少是600亿公斤，供需缺口高达440亿公斤[6]45。另外，隨着工业化进程的加速，粮食的工业用途不断拓展，医药、化工、生物能源等产业对粮食的需求将大幅度增加，粮食增长要赶上消费增加的速度，压力很大。另一方面，城镇化的快速发展，我国耕地数量下降，后备耕地资源不足;且农产品生产成本不断增高，挫伤农民种粮积极性，致使耕地抛荒数量增加;而城镇化的发展又使得大量农业人口转移到城镇，由原来的农产品生产者变成纯粹的消费者，这也势必会增加对粮食的需求量。因此，从长远来看，我国粮食供求关系紧张。如何“把饭碗牢牢端在自己手上”，掌握好粮食安全的主动权，存在着不可低估的风险和隐患。农村产业融合发展是以农业的发展为基点和核心，就地城镇化有利于稳定农业生产队伍，促进土地的规模化、集约化、社会化生产和经营。因此，以农村产业融合推动就地城镇化发展，是新时期确保我国粮食安全和农产品的有效供给、提升农业的国际竞争力的重要抓手。

（三）经济新常态下农村剩余劳动力有序转移任务的现实需要

大力提高农业劳动生产率满足城镇人口和工业发展的基本需求，大量劳动力不断从第一产业转移到第二和第三产业的就业问题，是当前我国城镇化可持续发展必须要解决的难题。目前，我国经济增速放缓，经济下行压力加大，经济增长方式由要素驱动转向创新驱动，在工业部门加快结构升级、资本有机构成和人工智能排挤替代劳动等各方面因素的综合作用下，工业接纳劳动力的数量在大大减少。在此压力下，除了大力发展服务业，提升服务业就业比重外，还必须要以农业自身力量为依托，通过农业自身的机械化和现代化、农业与工业、农业与第三产业、农业与新兴技术的融合发展为农村劳动力就地、就近就业创造更多机会。因此，大力推进农村产业融合发展，并以此为推动力带动我国农民就地城镇化，成为当前我国城镇化政策制定必须要考虑的关键问题之一[13]。

（四）实现我国城乡融合发展的必然要求

2018年我国城镇化率已经达到59.58%，按照城镇化发展的阶段性规律，我国城镇化发展已经走向城乡融合发展的战略转型期和关键期。未来我国城镇化发展的重点应该是全面提高城镇化质量，走城乡融合、城乡一体的新型城镇化道路。近年来，随着乡村振兴战略和新型城镇化战略的协调推进，我国城乡融合发展不断提速，城乡差异问题有所缓解，但城乡之间依然还存在着不小的差距。2018年，我国城乡居民人均可支配收入之比仍高达2.69∶1，且农村居民的消费水平仅为城镇居民消费水平的46.4%①。更为严重的是，在我国西部不少落后的农村地区，农业现代化程度还很低，农村教育、医疗、社会保障等还没有得到普及[14]。如何补齐农村现代化短板，实现城乡融合发展成为当务之急。为此，必须坚持问题导向，正视我国农村经济社会发展的难点所在，以乡村产业的兴旺为突破点，通过以农业为核心的农村产业融合发展之路来增加农民收入。同时，要从有利于乡村振兴和“三农”发展的角度创新农村城镇化发展思路，通过把农村打造成理想之地，让农民在农村而无需进入城市即可以享受到现代文明，最终实现城乡融合发展。

四、农村产业融合推动就地城镇化发展的宏观对策

农村产业融合推动就地城镇化发展是当前我国解决“三农”问题，实现乡村振兴和经济社会持续发展的有效途径。推进其发展，需要政府提供相关的制度环境和政策支持。

（一）深化农村土地制度改革，提高土地资源配置和利用效率，为推动农村产业融合发展提供好的要素条件

农村产业融合发展需要土地的适度规模化和集约化经营。但我国现行的家庭联产承包责任制对土地的规模化、集约化经营存在着严重的束缚。对此，要深化我国农村土地制度改革，落实“三权分置”制度，推进土地规模化、集约化经营，以实现农业产业的集聚化发展，进而避免走传统乡镇工业规模小、分散化的老路。具体而言：首先，在对农地进行确权、登记、颁证的基础上，对农地进行分等定级和价格评估，以确保农地公平交易。其次，积极培育土地市场，建立符合市场机制的土地流转制度，通过市场机制形成合理的土地转让价格，防止在土地流转中出现政府寻租、强势集团垄断和不公平现象。再次，完善土地流转服务体系，通过培育土地托管中心、代管站等中介服务组织，为需要流转土地出去以及需要承包土地的农户提供信息服务;通过培育土地流转的法律咨询机构，确保土地以书面合同形式合法合理进行流转。最后，要利用互联网、大数据、云平台等信息技术对流转土地用途以及农村征地行为进行监管，严格执行耕地保护制度和最集约型的土地使用制度。

（二）完善城乡融合发展机制，努力消除城乡二元结构，为实现城乡居民的双向互动提供良好的社会条件

农村产业融合推动就地城镇化发展，是通过农业机械化、农业与工业、农业与第三产业的融合发展来促进农民生产和生活方式与城市的趋同。但在长期城乡二元社会结构的影响下，城乡之间在基础设施、医疗卫生、文化教育等方面差别较大，造成大量农村青壮年流出，农村产业融合和就地城镇化发展面临着“人荒”。因此，必须要打破城乡二元社会结构。具体而言：一是要加快户籍制度改革，促进城乡劳动力资源合理流动。改革户籍制度可以参照发达国家建立统一的、可流动的、按居住地登记的新户籍制度的经验，这种户籍制度强调任何公民只要在某地长期居住，就有资格申办居住证，并能享受和履行该地区居民同等的权利和义务，因此有利于城乡劳动力的双向流动。在改革方法上，要使户籍与其所享受的福利待遇和资源逐步分离、脱钩。二是构建城乡一体化的社会保障体系。完善的社会保障体系有利于割断农民与土地的经济联系，实现土地的规模化和机械化作业以及农业与其他产业的融合发展，促进农民生产生活方式的改变。政府理应是社会保障的提供者，但目前我国财力还不充足，短时间内难以在全国范围内为农民提供全面、高标准的社会保障，因此当务之急就是要加大对农村社会保障的投资力度，并顺应经济发展水平推进农村社会保障阶跃性调整，逐步实现农村社会保障制度与城市社会保障制度的衔接。三是大力推进城乡公共服务一体化建设。农业承担着保障国家粮食安全、稳定农民收入和保护生态环境的多重任务，其对自然的依赖性以及对市场信号反映的滞后性客观上要求政府加强对农村公共产品和公共服务的供给;而农民就地城镇化是让农民在农村享受和城市一样的公共产品和公共服务，这也离不开政府公共产品和公共服务的供给。对此，要加快建立公共财政体制，统筹城乡公共产品的供给，加大公共财政向农村的转移支付的力度，把农村公共产品供给列入区域国民经济和社会发展规划，纳入政府基本建设投资范围。同时还要建立和完善基础教育、公共卫生服务、基礎设施建设等向农村转移支付的制度，只有农村公共服务能力水平提升了，才能吸引资金、农业科技人才和消费向农村回流，才能提升农民的市民化程度，促进农村产业融合推动就地城镇化发展的顺利进行。

（三）优化农村金融体制改革，满足农村产业融合推动就地城镇化发展的金融需求

以农村产业融合为推动力促进农民就地城镇化发展，是一项规模较大，投资周期长，资金回收慢的复杂工程。相关企业或农户在发展农村产业融合项目的过程中，往往面临着资金难题。而在贷款的过程中因企业或农户受资信现状、抵押物缺失等因素的制约，加之抵御风险的技术手段不足，贷款风险溢价较高，造成了农户的“畏贷情绪”，同时也使得金融机构在上述原因的影响下呈现出“水往低处流，钱往高处走”的状态。为此，要推进我国农村金融体制改革，优化农村金融生态。具体而言，一是要完善农村正规金融机构功能。针对当前我国农村正规金融机构金融服务意愿不强、网点收缩、资金流失、贷款手续复杂等问题，政府要综合运用货币、信贷、奖励补助、税收优惠、差异性监管等政策，为银行类金融机构开展农村产业融合与就地城镇化发展业务提供稳定的政策预期，以吸引金融机构在农村市场投入人力和物力;同时政府要将农村的“两权”、林权等纳入抵押物范围，以实现农村产权抵押融资。二是鼓励并支持发展村镇银行、小额贷款公司等微型金融机构，以弥补农村金融供给不足现状。三是扶持和培育农村资本市场，降低社会资本进入门槛。运用市场机制，增加投资主体，拓宽融资渠道，鼓励企业和个人投资参与农村产业融合与就地城镇化的建设。四是完善农业保险机制和农村贷款担保机制，支持农产品行业协会和农民专业合作社发展农业小额贷款担保服务。借鉴发达国家经验，要鼓励地方政府牵头设立专门为农业和农民服务的保险公司，完善政策性农业保险体系，扩大农作物承保范围和增强赔付能力，加大各级财政保费补贴。同时，政府还要通过税收优惠、商业费用补贴等手段吸引和帮助商业保险公司发展涉农业务，完善巨灾风险转移分摊机制，充分发挥协同效应促进农业发展和农村繁荣。

（四）積极培育新型职业农民，强化农村产业融合推动就地城镇化发展的人才支撑

农民是农业、农村现代化发展的真正主体，但目前我国农业农村从业者年龄结构偏老，教育程度偏低，劳动者的素质结构难以满足农村产业融合发展的要求。实践中，农业自身的机械化发展、农业与工业、农业与互联网等产业的融合发展要求农民既要掌握农业生产或农产品加工、流通的工艺过程和操作技能;又要了解农产品生产中的质量监控、技术标准，掌握农业管理、农业服务的相关技能。因此，必须要注重对新型职业农民的培养，把农民素质提升到与农村产业融合发展相匹配的水平。具体而言，要加大对农村教育资源的投入力度，对适龄的农村劳动人口要根据其不同需求，有针对性地开展技能培训，在扩大现代农业人才支撑计划、新型职业农民培育工程等项目规模的基础上提高职业农民培育的质量和效益，在增加公益性培训机构的同时积极开发社会培训资源，但要注意培训内容在注重种养技能培训的同时要进一步加强对农业经营管理方面的培训，在培训方式上，要实现分阶段培训、实习实训、参观考察和生产实践等环节的全覆盖。此外，还要重视农村人力资本的开发和投入，鼓励热爱乡村的高层次人才到农村开展技术创新、课题研究、项目合作，借鉴日本等发达国家通过立法等形式在工资待遇、配套社保、职称升迁等方面给予下乡干部以及回乡创业就业的人员优于城市的政策，吸引并留住有志于扎根农村、献身农业的各类农专人才和大学生群体，同时还要出台政策就地孵化本土人才，从而为农村产业融合和就地城镇化发展解决人才之忧。

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Abstract： Under the new normal situation of economic and social development， we should rationally review and review the changes and experiences and lessons of urbanization development model in China since the founding of New China， break through the inertial thinking that industrialization is the only driving force of urbanization in traditional urbanization development， innovate the new momentum of urbanization development， and take the rural industry integration as the driving force of agriculture. The peasant's local urbanization development model driven by the integration of rural industries is an urgent requirement for realizing the integration of urban and rural development and the sustained economic and social development of China. Therefore， we should further deepen the reform of rural land system， improve the development mechanism of urban-rural integration， optimize the rural financial system， actively cultivate new types of professional farmers， and then provide good factors for the realization of rural industrial integration to promote the development of local urbanization.

Key Words： urbanization; mode change; problems and solutions