机构改革背景下中国海警船的法律属性

裴兆斌 曲亚囡 翟姝影 杨斯婷

摘要：为保障我国海上维权执法行动的顺利开展，解决海警船法律属性的争议问题，文章分析机构改革背景下中国海警船的法律属性。研究结果表明：政府船舶和军舰分别具有明确定义且被明确区分，中国海警船属于军舰的观点依据不充分;中国海警队伍虽由武警部队领导指挥，但其权力来源、执法依据和职能任务不符合军队性质，中国海警船具有政府船舶的性质;中国海警船在性能、装备和指挥官设置等方面与军舰有明显不同，且不具备海上作战经验和能力，因此不属于军舰;中国海警船执行海上维权执法任务不应被视为动用武力。

关键词：中国海警局;政府船舶;军舰;海上维权执法;国际海洋法

Abstract：In order to ensure the smooth development of maritime law enforcement and to solve the disputes over the legal attributes of maritime police vessels，this paper analyzed the legal attributes of China′s maritime police vessels under the background of institutional reform.The results showed that government ships and warships were clearly defined and differentiated，and the viewpoint that China′s maritime police vessels belong to warships had no sufficient basis.Although the China′s maritime police force is under the leadership of the armed police force，its power source，law enforcement basis and functional tasks do not conform to the nature of the army.China′s maritime police vessels have the nature of government ships.China′s maritime police vessels are different from warships in terms of performance，equipment and commander settings，and they do not possess operational experience and capabilities at sea，so they are not warships.China′s maritime police vessels should not be regarded as using force in carrying out the task of safeguarding maritime rights and enforcing the law.

Key words：China Maritime Police Bureau，Government ships，Warships，Maritime rights enforcement，International law of the sea

0 引言

2018年《深化黨和国家机构改革方案》对武警部队体制机制进行重大调整。按照“军是军、警是警、民是民”原则，将列武警部队序列、国务院部门领导管理的现役力量全部退出武警，将国家海洋局领导管理的海警队伍转隶武警部队，将武警部队担负民事属性任务的黄金、森林、水电部队整体移交国家相关职能部门并改编为非现役专业队伍，同时撤收武警部队海关执勤兵力，彻底理顺武警部队领导管理和指挥使用关系。

根据2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（以下简称《决定》），海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，中国海警局统一履行海上维权执法职责。

在武警部队体制下，中国海警船的法律属性出现争议：在国内层面，执法对象可能对中国海警船的执法资格提出抗辩;在国际层面，军舰和政府船舶在某些特权或豁免方面存在差异，如《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第三十条规定“如果任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章，而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求，沿海国可要求该军舰立即离开领海”，而对于政府船舶则没有这样的约束。因此，明确中国海警船的法律属性，即是军舰还是政府船舶，不仅关系到中国海警船对《公约》的适用，而且关系到中国海警船海上维权执法的法律地位和国际社会的角色认定。

1 政府船舶和军舰

1.1 政府船舶

政府船舶的概念在很多辞典中有所解释。《中华法学大辞典·国际法学卷》的解释是“由政府所有或租用的除军舰以外的专门从事公共目的的船舶”;《法学大辞典》将政府船舶称为“公船”，即“由一国政府所有或经营的专用于从事政府非商业性服务的船舶”，同时规定“政府船舶享有与军舰相同的法律地位”，即政府船舶不包括军舰;《海商法大辞典》的解释是“属于政府所有专用于公共目的的船舶。政府船舶不包括军舰，但包括政府租用的专用于公共目的的船舶”[1]。《公约》没有对政府船舶作出明确定义，但根据用途将政府船舶分为“用于商业目的的政府船舶”和“其他用于非商业目的的政府船舶”2个类型，且明确区别于军舰。

综上所述，本研究将政府船舶界定为“由政府所有的或政府租用的专用于从事公务而非商业的船舶，不包括军舰”。

1.2 军舰

军舰是执行海上作战任务的具有军队性质的船舶，可供无人舰载机起降。《公约》规定“军舰是指属于一国武装部队、具备辨别军舰国籍的外部标志、由该国政府正式委任并名列相应的现役名册或类似名册的军官指挥和配备有服从正规武装部队纪律的船员的船舶”[2]。根据这一权威定义，军舰的法律特征包括：①有便于辨别国籍的外部标志;②属于一国武装部队;③指挥官为由一国政府正式任命的现役军官;④船员均为正规武装部队的军人。

2 中国海警船的法律属性

2.1 争议

有观点认为，船舶的法律属性应结合其隶属关系、用途、法律和操纵者技能等因素，根据不同情境具体分析。例如：渔政船若执行军事行动，则可能被认定为军舰;商船若被军队征用运输物资，也可能被认定为军舰;军舰若被海盗劫持在公海抢劫财产，则可能被认定为海盗船。根据此种观点，中国海警船的法律属性具有不确定性。

也有观点认为，国际法并不要求政府船舶必须处于政府序列，只要船舶在实施待评价的特定行为时完全为政府服务，且满足授权和可识别等条件，即可被认定为政府船舶;而国际法也不要求军舰必须处于军队序列，只要船舶属于“一国武装部队”，即可被认定为军舰。根据此种观点，隶属于武警部队的中国海警船是国际法意义上的军舰。

美国海军战争学院副教授戈德斯坦认为，中国海警是中国海军的预备队伍，新一代中国海警船完全具备被迅速改装为海军护卫舰的性能。他提出，目前西方国家对中国海警船已达成共识，即中国海警船在吨位、航速、通信设备和武器装备等方面具有先进性，完全能够驱赶外国船舶，发挥出极大的震慑作用。

上述观点片面解读中國海警船的法律属性，法理和现实依据均不充分。

2.2 中国海警船不属于军舰

中国海警局的执法权源于全国人民代表大会，且以我国法律为执法依据，不符合军队性质[3]。根据《决定》，中国海警局履行海上维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，以及协调指导地方海上执法工作。从职能和任务来看，中国海警船具有政府船舶的性质，是公务船;而军舰承担海上作战任务，具有破坏性，是军事力量。

为满足我国海上维权执法需求以及应对复杂变化的国际海洋形势，中国海警船不断改造，性能日益先进，装备日益精良，但仍与军舰有明显不同。例如：中国海警船的航速、最大主机功率和动力系统等与军舰差距较大;未配备防空导弹和反舰导弹等导弹发射装置，也未配备口径舰炮和近防炮等武器装备，雷达装置较简单;没有正式任命指挥官，船长通常由执行任务的海警担任。与此同时，中国海警船不具备海上作战经验，且由于缺乏军事训练和法理依据，难以具备海上作战能力。因此，中国海警船不属于军舰，但可在紧急情况下发挥辅助作战或改装作战的作用，属于“准军事力量”。

3 结语

中国海警队伍体制机制改革的目的在于进一步巩固和深化海上维权执法力量整合成果，从根本上解决我国海上维权执法“多头并进”和权责混乱的问题。中国海警船承担海上维权执法任务，属于公务船，与《公约》规定的“其他用于非商业目的的政府船舶”相一致，且不符合《公约》和我国法律对于军舰的定义，因此不能被认定为军事力量，即中国海警船执行海上维权执法任务不应被视为动用武力。

参考文献

[1] 赵伟东，彭颖.美国海岸警卫队船艇：政府船舶还是军舰？[J].公安海警学院学报，2016，6（2）：46-49.

[2] 王军敏.论军舰在海洋法中的法律地位[J].青岛海洋大学学报（社会科学版），2002（2）：46-51.

[3] 郁志荣.正确认识新建中国海警局的属性刻不容缓[EB/OL].（2018-07-13）[2019-03-10].http：//www.sohu.com/a/240963361_766286.