美国对华政策“变脸”阴影下的中国与东盟关系

朱锋

当前，亚太地区的地缘战略格局正在发生深刻变化。这一变化的突出标志之一，是中国、美国和东盟这三者之间的关系出现转型。这种转型，一方面是连对欧洲盟友都口出恶语的特朗普却在强调要加强美国和东盟的关系，并称美国要向东盟提供更加具有可靠性的支持和承担安全责任；另一方面，对于美日等西方国家加强在东南亚影响力以抑制中国因素增长的行动，东盟国家也在思考和调整自己的对策。中国-美国-东盟三边关系，正在变得更加微妙和复杂。

东南亚：从美国的“后院”到中国因素在该地区走深、走宽

在“二战”结束后的很长时间内，东南亚地区一直是美国的“后院”。这不仅因为美国是大多数东南亚国家摆脱日本侵略的“解放者”，而且从20世纪50年代中期开始，美国更是取代了传统的欧洲殖民势力，将东南亚变成阻止苏联和社会主义势力在该地区扩张的主战场。一段时期内，美国对东南亚地区的影响力是压倒性的。但随着国际形势的变化，中美两国在东南亚地区的战略关系也发生了巨大的改变，从越南战争前期的相互敌对最后走向在战争结束时的合作。1972年2月，尼克松访华后，中美开始了合作解决东南亚重大战乱问题的历史新进程。冷战结束后，美国从菲律宾的撤军及关闭苏比克湾和克拉克军事基地、东南亚各国接连发生的国内政治和经济转型以及东盟扩充为十个成员国等，急剧改变了东南亚地区的地缘政治格局，东盟也成为该地区最具凝聚力的次区域组织。在“东盟团结”和“东盟中心主义”的推动下，原本分散、内部多样性巨大、战乱不断的东南亚开始成为亚太地区最为稳定的区域。东南亚的经济也取得了长足发展，东盟开始成为在几个大国之间追求相对独立性和自主性的重要力量。

东盟成长和发展的近30年，也是中国和东盟关系不断取得实质性进展、双方睦邻友好关系不断深入、战略伙伴关系开始成型的30年。2010年中国和东盟自贸区的建成，更是将双方互惠互利关系推进到了历史性的新高度。中国和东盟在经贸、社会交往和地区事务中的合作不断扩大。近年来，中国更成为几乎所有东盟国家最重要的贸易伙伴。此外，中国还与东盟国家通过启动“南海行为准则”（COC）谈判共同管控南海局势，与部分东盟国家成功启动“澜湄合作”，并在湄公河流域进行联合跨界执法和联合打击各种跨界犯罪。2018年10月中国和东盟国家又首次举行联合海上军演。东盟国家更是中国“一带一路”倡议的重要实践区域，虽然“带路项目”在东盟国家落地的过程中有起有伏，但中国和东盟多层次、多领域、多渠道合作的势头不会改变。中国因素在东南亚走深、走宽，已是一个不争的事实。

美国则将中国因素进入东南亚视为对美国在这一地区影响力的挑战。美国定义当前中国和东南亚的关系也十分“美国化”，那就是中国想要在东南亚取代美国的影响力，最终把美国从该地区排挤出去。从奥巴马政府到特朗普政府，美国不断加大对东南亚地区事务的插手和干预。奥巴马的“亚太再平衡战略”，就是从2010年时任国务卿希拉里宣布美国在南海也有“国家利益”开始的。特朗普政府上台后，五角大楼更是不断在中国的南海岛礁建设上大做文章。美国国防部长马蒂斯在2017年和2018年的两次香格里拉亚洲防务对话会上都指责中国岛礁建設是“想要欺凌和钳制”弱小邻国。2017年11月特朗普在菲律宾举行的东亚峰会上宣布美国将追求“自由、开放的印太”地区战略；2018年8月美国国务卿蓬佩奥访问东南亚三国时提出“亚洲基础设施合作建设倡议”，并宣布提供3.9亿美元的资金支持；美国还宣布延长2014年提出的“亚洲海上安全倡议”，为东南亚国家继续提供海洋探测、跟踪和监视的信息技术支持；2018年3月美国航母“卡尔·文森”号在越南战争结束43年后再度驶入越南岘港；美国还不断煽动和拉拢澳大利亚、英国、法国等国在南海进行“航行自由”。此外，美国在南海地区频繁举行多国联合军演，并鼓励日本海军介入南海。这一系列举动的背后，都有美国想要重新将东盟变成美国的战略抓手、打压中国对东南亚国家影响力的战略目的。

“大陆亚洲”和“海上亚洲”将重新定义

东南亚及其周边海域在亚太地区具有重要的地缘战略地位。南海不仅是连接太平洋和印度洋最为重要的海上通道，也是西太平洋海上运输最为繁忙的水道。更为重要的是，南海是“陆地东南亚”和“海上东南亚”的联结点，也是“大陆亚洲”和“海上亚洲”的交汇点。1999年，美国著名中国问题专家陆伯彬（Robert S. Ross）曾撰文指出，在亚太地区存在着“和平地理学”的主张。他认为中国是一个“大陆强国”，而美国与日本、澳大利亚、菲律宾等同盟国组成了“海上强国”阵营，并称东亚的海洋势力是中国不可能逾越的战线。因此，中国保有在亚洲大陆的优势，而美国继续牢牢控制亚洲的海上势力范围。亚洲的大陆力量和亚洲的海上力量因为没有实质性的“力量交叉”，因此相安无事。然而，今天中国的崛起、中国海上军事力量建设的发展和中国全力保障海洋领土主权和海洋权益的行动事实上已经开始打破所谓“大陆亚洲”和“海上亚洲”的界限，中国谋求互联互通和“带路项目”发展的现实，也让这两部分亚洲的自然分界开始改变。未来中国“海洋强国”建设的战略，也必然继续打破“大陆亚洲”和“海上亚洲”的传统界限。

这是中国、美国和东盟三边关系正在面临的一个新的现实。当中国在“郑和下西洋”500多年之后重新走向“海上亚洲”时，并非意味着亚洲“和平地理学”的崩溃，而是它的重构。在这一新的“和平地理学”完全重构之前，南海问题的紧张恰恰反映的是新的地缘战略力量博弈的事实。而要消除部分东南亚国家对于中国在“海上亚洲”保有力量存在和发展所抱有的疑虑，恐怕还需要一些时间。与此同时，对于特朗普政府在贸易问题上对华实行的霸凌主义，以及今天中美关系中美国更多强调“全面竞争”将会如何影响东亚地缘战略的走势，还有待观察。但以下这些问题自冷战结束以来从没有像今天这样如此紧迫和尖锐：围绕着“地区全面经济伙伴关系”（RCEP）的地区经济深化合作进程，是否能够向前推动？中美贸易战对于东南亚国家来说究竟意味着什么？特朗普现在是全力拉拢欧盟和日本进行新的自贸协定谈判，美欧日三边贸易规则又将如何评估东盟的作用？在特朗普贸易战的冲击下，贸易保护主义是否也会在亚洲重新抬头？更进一步来说，受中美关系负面因素的冲击，东亚经济的未来究竟将深化一体化还是进一步分裂？日本主导的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）究竟是开放的还是排他的？

此外，中美与东盟这三者之间的互动还面临着又一大新挑战，即随着中美关系的变化，地区秩序层面上的“经济”和“安全”二元并存的格局已经开始打破，地区经济背后的战略因素考虑正在变得更加活跃和具有影响力。但是它对于地区安全治理机制的建立和发展是正面因素还是负面因素，尚待观察。

传统经贸关系这个“压舱石”正在变成中美战略竞争的前沿领域。特朗普和他的鹰派团队认为，这四十年中国“做大做强”是“占了美国市场开放的便宜”，贸易战及其相关的对华制裁措施说到底是要在经贸领域对中国进行“总清算”。美国竭力强调所谓中国经济的“非市场经济体”性质，也是为了力压中国接受所谓“公平、对等”的经贸关系。中美关系在经济领域内的变化，也同樣反映在政治、安全和战略领域。前不久特朗普政府宣布对44家中国企业和研发机构实行制裁，2018年10月4日美国副总统彭斯在哈德逊研究所赤裸裸的反华演说，以及美国海军科考船停泊台湾等一系列事件都已表明，中美关系的紧张和恶化已经是全局性的。而且它还会更多地影响到中国与东盟的关系。

创造性地增强中国-东盟战略合作伙伴关系

中美战略竞争的加剧，将对中国、美国和东盟三边关系的未来带来新挑战。首先，中美贸易冲突会实质性地调整中美和东盟三者的产业链和供应链问题上原有的基本结构，这个过程已经开始。其次，美国试图想要长期挑战、甚至搞乱中国和东盟的关系，削弱中国在东盟的影响力。2018年10月中旬美国防长马蒂斯的河内之行，显示出美国对于拉近美越安全合作的空前热情。第三，东盟国家面对美国可能全方位打压中国的新态势，会在外交和安全政策上做出怎样的调整，对未来的三边互动至关重要。

中国-东盟建立对话关系已经27年了。这27年中，双方关系取得了实质性的重大进展。不仅是中国-东盟自贸区的建设和经济与社会合作的全面进步，在政治和安全领域，双方的信任关系也在不断上升。东盟国家普遍认为，一个繁荣、强大的中国是东盟发展与地区和平的历史性机遇。马来西亚新总理马哈蒂尔2018年8月访问北京时强调，他的中国政策将继续保持两国紧密合作的基调。中国和菲律宾开始探讨在南海的联合海上执法，中国和东盟的联合海上军演也已开始。中国-东盟在COC单一案文磋商上取得进展，更是给双方共同管控南海争议和稳定南海局势带来了希望。然而，有三个方面的问题仍然非常值得我们认真对待和思考。

第一，西方社会力量对东盟的影响不可小觑。近几年连续的国际舆论调查显示，东南亚国家对中国的看法是消极面在上升。为什么会这样？值得我们反思。我个人认为，中国仍然欠缺对整个东南亚的社会性影响。美国、日本、欧洲等西方国家不仅在国家层面上对东南亚进行投入，更有众多活跃的非政府组织（NGO）在该地区进行活动。东南亚国家普遍使用的社交工具是美国的脸书和推特，美国在东南亚使馆、领馆的常驻外交官和当地雇员人数远远超过中国使领馆的。近年来中国在东南亚的投资和经商人员不断增加，在帮助东南亚进行建设的过程中，也出现了一些负面东西。拿柬埔寨的西哈努克市（被认为是柬埔寨的深圳）来说，中国人不仅在那里开餐馆、旅店，还开了一些赌场和博彩公司。这就成为美国《纽约时报》等西方媒体攻击中国的口实。

其次，中国和东盟的相互理解、共同发展、社会性的紧密联系和民众间的亲近感非常重要。中国更深、更广地走进东南亚，是一个历史选择。历史上中国和东南亚曾有过紧密的联系，今后在创建中国-东盟命运共同体的过程中，需要中国人做更多的事，而不是简单地进行原则宣示。走进东盟的中国公民能否很有素质地在当地工作和生活，能否在专业能力上让当地的民众刮目相看，这些其实比原则的宣示更能赢得人心。

第三，虽然中美在东盟会有各种竞争，但并非只有竞争，中美也需要在该地区进行合作，而这恰恰是东盟想要看到的，也符合管控中美关系的基本愿望。中美关系在亚洲“不失控”，是东盟的重大战略目标。中美两国谁能更加建设性地帮助东盟实现发展经济这一目标，谁就能在东盟拥有更多的理解和支持。

今天，东盟的团结和“东盟中心主义”，已经让东盟成为世界政治中最成功的“次区域组织”之一，东盟从实力到人口，都可以称之为“中等强国”。“东盟中心主义”为东南亚国家团结合作、发挥“中等强国外交作用”提供了信心来源，让十个东盟国家真正开始摆脱外交的“小国困境”。同时，东盟国家十分清楚，东盟不能成为某个大国的附庸，更反对在中美之间“选边”。

东盟在中美两国的亚太竞争、合作和冲突管控中正发挥着微妙而复杂的作用。认识和把握好中美关系中的“东盟角色”，是经营好中国周边外交的重大需要。我们要对东盟进行细致、客观和深入的了解，包括他们的心态、理念和做法，同时我们要接受在亚洲的和平与繁荣进程中作用在不断提升的“东盟角色”。只有这样，中国和东盟才能走得更近、走得更实。

（摘自《世界知识》2018年第21期。作者为南京大学国际关系研究院院长、南海协同创新中心执行主任）