全球治理与中国视野

裘援平

全球治理是全球化的时代之问，是关乎世界和平与发展未来的重大命题。在处于大变局中的当今世界，更是迫切需要国际社会共同思考、聚力推动的首要议程。

全球治理理念与实践从哪里来向哪里去？面临什么机遇和挑战？中国如何看待和参与全球治理？我有以下三方面的思考。

国家主义主导的国际治理思想与实践的演绎有三个里程碑：第一个里程碑，是威斯特伐利亚体系的建立。虽然关于世界的人类理想渊源久远，但国际治理思想还是应该追溯到“国际法之父”格劳休斯，他提出用国际条约和国际法律约束国家间关系，对形成以欧洲国家为主体的近代国际关系体系，以及以国家主权原则和国际法为基础的第一个国际治理体系，即威斯特伐利亚体系产生了重要影响，开启国际法律治理的先河。

第二个里程碑，是以《国际联盟盟约》为核心的凡尔赛-华盛顿体系。虽然由于过于理想化导致举步维艰，但国际联盟作为以多边协商取代单边霸权的积极探索，作为用国际规则和国际制度维护世界秩序的重要尝试，开启了国际政治安全治理的先河。前两个国际治理体系，都是在世界“支离破碎”的历史背景下产生的，都是作为战争产物以战后安排为主建立的，也都是以欧美为中心把世界多数国家排除在外的。因此，只能算是国际治理体系，而非真正意义上的全球性治理体系。

第三个里程碑，是1945年形成的雅尔塔体系。包括以联合国安理会为核心、集体安全为主要内容的国际政治安全体系，由国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定（后称世贸组织）以及后来瓦解的布雷顿森林体系等构成的国际经济金融体系；以《联合国宪章》为基础、由国际司法机构和国际法及国际规则等构成的国际法律体系等。雅尔塔体系为维护战后世界和平与发展发挥了重要作用，提供了国际秩序支撑，其制度框架延续至今，联合国宪章的宗旨和原则仍然是国际社会成员的基本行为准则。然而由于雅尔塔体系建立后不久，冷战风云就笼罩了世界，出现美苏两大阵营对峙局面，形成世界政治、军事、经济分而治之的两极格局，在近半个世纪里，沦为两个超级大国争霸的政治平臺。

至于全球治理理念与实践的发展，有三个标志性事件。第一个事件，是全球治理理念的提出。1989～1991年，东欧剧变、苏联解体，世界格局在人类历史上首次以非战争方式坍塌，国际体系进入一个缓慢而渐进的转型调整时期。1990年德国前总理勃朗特前瞻性地提出，各国要适应国际体系新走向，共同维护世界和平与发展，推动国际知名人士于1992年发起成立“全球治理委员会”，并于1995年联合国成立50周年之际发表《天涯若比邻》的报告，系统阐述了全球治理的涵义和理念，提出全球安全与治理倡议。应该说，这顺应了当时的世界发展潮流，即冷战结束打破了全球分割分裂局面，需要把世界作为整体加以规范和管理，开启当代全球治理理念的先河。

第二个事件，是八国集团的组成。1997年美国、英国、法国、德国、日本、意大利、加拿大七国集团吸纳俄罗斯参与，试图以冷战后的“大国合作”模式协调世界经济与政治问题，使之成为“美国治下”、西方主导的全球治理主要机制。但由于缺乏包容性、代表性和影响力，七国集团也好，八国集团也罢，都沦为坐而论道的“大国俱乐部”。

第三个事件，是二十国集团的设立。2008年爆发的国际金融危机，凸显出全球化发展带来的新挑战新问题，冷战后盛极一时的“华盛顿共识”黯然失色，原有全球治理体系缺陷和弊端暴露无遗。由发达国家和新兴市场国家等额组成的二十国集团应运而生，在化解国际金融危机、协调全球宏观经济、改革国际经济金融机构等方面，发挥了重要作用，成为全球经济治理主要平台。

近10年来，国际社会为应对全球经济危机和人类共同挑战，在国际、区域和一系列重要议程上，推动全球治理、区域治理和领域治理及其机制改革取得一些成效。建立起全球经济治理新架构，扩大了联合国发展议程，推进了国际货币基金组织和世界银行治理结构的改革，签署全球应对气候变化巴黎协定等。东盟、欧盟、非盟、上海合作组织等地区组织加强区域综合治理，相关方自愿组合对话解决伊核等热点问题，金砖国家成为新兴大国和南南合作新平台。凡此种种，都顺应了世界格局的新变化，在全球治理参与权、国际规则制定权、多边议题话语权、发展利益分享权等方面，给予发展中国家和人类共同挑战更多关切，推动全球治理从两极争霸、西方主导向南北共治方向演进。

习近平主席多次指出，世界正在发生百年未有之大变局。大变局的核心内容和未来走向，都与全球治理密切相关。

一是科技革命和产业变革兴起。继以蒸汽技术为标志的第一次科技革命、以电力技术为标志的第二次科技革命、以信息技术为标志的第三次科技革命之后，以信息技术、网络通讯、人工智能、基因工程、新能源、新材料等技术集群式发展为特征的第四次科技革命和产业变革兴起，呈现出机械化与智能化、信息化和绿色经济融合发展趋势，深刻改变着人类生产和生活方式，改变着国力提升方式、国际竞争内涵和传统战争形态，引发经济、社会和军事力量革命性增长，成为后金融危机时代综合国力竞争的决定性因素，对世界格局和国际体系、世界经济和政治版图、全球治理和国际秩序等产生着重大而深远的影响。

二是经济全球化在曲折中发展。在科技革命和产业变革牵引下，世界经济和区域经济加速整合融合发展，生产要素在全球统一大市场自由流动并优化配置，各国互联互通、相互依存、利益交融的“地球村”逐步生成，全球经济社会均衡稳定、可持续发展问题突出，各国国家利益和人类共同利益亟待协调平衡。

三是世界多极化进程加快。原有大国继续保持优势地位，新兴经济体和发展中国家群体性崛起，国际力量总体朝南北均衡方向发展。区域跨区域合作机制叠加，国际和地区组织更加活跃，跨国企业、非政府组织、网络媒体等非国家行为体影响扩大，国际舞台上的角色更加多样。国际机制需要适应新兴力量上升态势，国际权力必然出现分散化趋势，少数国家主宰世界、多数国家被排除在外的局面难以为继。

四是全球性挑战更加多样。世界整体性发展和“地球村”的形成，使国际社会面临更多共同性问题和全球性挑战，对全球治理有重大而紧迫的需求。经济危机、地缘冲突、恐怖主义、生态恶化、难民涌动、跨国犯罪、公共卫生以及网络、能源、粮食安全等威胁挑战，都不是靠强国之力或独善其身可以解决的，需要国际社会通力合作加以应对，维护人类和平生存与可持续发展。

全球化时代、多极化世界、信息化社会面貌显露，国家主义至上的狭隘性以及原有全球治理机制的代表性、适应性和有效性显然落后于时代，加强全球治理和改革治理体系势在必行。以二十国集团诞生为起点，国际社会在全球和地区组织平台上，通过紧密型或松散型合作机制，推动全球治理从“西方治理”向“共同治理”转变。欧洲、东亚等地区治理取得一些成功经验，卫生防疫、救灾缉毒、航空海运、边界管控等领域治理成效显著，形成多元多样的地区和领域治理模式及平台机制。但总的来看，全球治理受到霸权强权羁绊，治理体系存在缺陷，各国地位极不平等，价值利益差异较大，权力和责任严重失衡，治理主体权威不够，治理能力亟待提升，在很多问题上难以形成共识和合力。

特别是美国认为自己在全球治理体系中透支了、受损了，让其他国家“搭了便车”“占了便宜”，以特立独行替代认为“吃亏”的国际规则，用“退群”举动冲击主导建立的制度体系，急于摆脱无利可图的治理义务，两年创下退出多边机制和国际组织的历史纪录。例如：先后退出联合国教科文组织、人权理事会、万国邮政联盟，退出跨太平洋伙伴关系协定、气候变化巴黎协定、伊朗核协议、《维也纳外交关系公约》涉及国际法院管辖问题议定书，大幅削减对联合国巴勒斯坦难民救助机构、反恐机制等资助，严重影响联合国有效运转，造成部分机构瘫痪。面对美国单边主义和保护主义冲击，世界贸易组织改革压力倍增，二十国集团功能和影响下降，全球经济治理均衡化和民主化趋势停滞。特别是美国停止履行《中导条约》、宣布退出《武器贸易条约》、不再公布核武器数量、可能恢复使用低当量核武器等举动，撼动维系全球和大国战略稳定的军控及核裁军体系，引起国际社会的极大关注。美国的质疑和冲撞，恶化了国际合作氛围，加剧了全球治理的机制缺失、动力减弱、效能降低，出现失能失序状态。

面对全球治理的时代之需，有两种截然不同的思想理念。

一种是霸权主导的全球治理理念。以自由主義思想为核心、以“华盛顿共识”为代表、以强权政治为特征，通过垄断资本和国际机制在世界范围推而广之，为西方“治下”的国际政治、经济、安全秩序提供基础性支撑，也长期成为重要国际组织和多数国家的思维定势和政策取向。而近年来欧美地区出现的民粹主义思潮，是极端民族主义和极端现实主义结合的产物，崇尚国家中心主义和本国利益至上，是对全球化背离其初衷的强烈反弹。

另一种是全球化时代的全球治理新理念。2008年爆发的国际金融危机，使西方模式和“华盛顿共识”受到严重质疑，传统国际关系理论三大学派在国际形势变化面前失灵。引发各国政界和思想界的集体反思，到底什么样的制度模式、什么样的国际关系、什么样的治理体系更适应全球化时代？我们看到，超越传统意识形态和制度模式的社会治理、国家治理、区域治理和全球治理概念被普遍使用，相关研究成果和实践探索陆续推出。习近平主席提出了“构建人类命运共同体”，与此同时，“创建全球社会”“创立全球国际关系学”“管理全球公域”等其他全球治理主张也先后出现。2019年世界经济达沃斯论坛年会以“全球化4.0：打造第四次工业革命时代的全球结构”为主题，也传递出全球治理和秩序重建的清晰信号。全球治理新理念新探索的基本前提和总体思路，是对世界大变局的感悟，是对全球化和多极化的认同，是对“地球村”和世界整体性发展的关注，是对人类基本伦理和理性法则的坚守，是对人类利益和命运共同体的远见，是对国际合作解决全球性问题的思考。一句话，是以世界主义情怀超越国家主义观念的追求。这些全球治理新共识和共同价值，是在各国合作应对全球性挑战的实践中积累的，是在各种文明交流交融、比较借鉴中形成的，更是在总体把握人类经济社会发展规律和趋势的基础上提出的。

上述两类全球治理理念的根本差异在于，在全球化时代，是笃信动物世界弱肉强食、零和博弈的丛林法则，还是寻求人类社会基于共同利益的合作共赢。这是全球化时代国际关系和全球治理的核心问题，不同的选择将决定人类的前途和命运。

中国文化的世界理念古而有之，“以天下观天下”而非“以国观天下”，“天下为公”“世界大同”“和谐世界”等中国的“天下观”，表达了中国人对世界理想主义的美好期待。中国与国际体系的关系则经历了从隔绝到开放、从怀疑到参与、从被动到主动、从边缘到中心的过程。新中国恢复在联合国合法地位后，特别是2001年加入世界贸易组织后，开启融入国际体系和全球化的进程。2008年参与创建二十国集团机制，标志着中国以更加积极的姿态参与全球治理并推动体系建设。近几年来，中国在多边外交领域，密集提出一系列全球治理理念主张，在各领域全球治理和区域治理中创新探索，针对“谁来治理”“怎样治理”“为什么治理”和治理目标等基本问题，形成有鲜明中国印记的全球治理思想与实践成果。这是中国进入由大向强发展新时代、中国特色大国外交拓展的一个重要方面。新时代中国的全球治理理念与实践，概括起来有几个方面。

第一，在继承和发展中创新全球治理理念。中国的全球治理理念主张，来源于中华文化积淀、新中国外交思想、人类优秀文明成果和国际社会的积极探索与时代呼唤，是中国特色大国外交思想的重要组成部分。

中国全球治理理念的基本前提是，做国际秩序和全球治理体系的维护者和建设者，与各国携手合作发挥负责任大国作用。中国坚定维护以联合国宪章为宗旨的多边主义，维护基于规则的国际秩序，维护现有全球治理体系，反对霸权主义和单边主义，在与世界各国共同参与全球治理中，携手推动治理体系改革建设。正如习近平主席强调的：“当今世界的各种对抗和不公，不是因为联合国宪章宗旨和原则过时了，而是由于这些宗旨和原则未能得到有效履行”；“现行国际秩序并不完美，但只要它以规则为基础，以公平为导向，以共赢为目标，就不能随意被舍弃，更容不得推倒重来。”

中国全球治理理念的总体目标是，推动形成以共同利益和共同安全为基础的人类命运共同体，携手建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。力图超越民族国家和意识形态分野，以“人类中心主义”冲破世界发展进程中的“西方中心主义”和“狭隘民族主义”，推动国际秩序朝更加公平合理的方向发展。

中国全球治理的核心理念是，坚持共商共建共享。“共商”强调相互尊重、求同存异、协商合作，兼顾各方利益和关切，“大家的事情大家商量着办”。“共建”意味着在普遍参与的基础上，形成开放包容的合作机制，探索灵活务实的治理模式。“共享”注重互利共赢，各国能够普遍受益，实现公平、平衡和可持续发展。这是在全球相互依存条件下各方实现共存共赢的唯一路径。

中国全球治理理念的基本原則是，主权平等、公平正义。尊重各国人民自主选择发展道路的权利，维护国际公平正义，反对粗暴干涉别国内政。强调全球治理应该主體多元、平等参与、享受权利、履行义务；治理体系要有代表性、包容性、开放性和公正性，尤其要让长期受到排斥的广大发展中国家更多参与，获得与其地位和影响相符的代表性和话语权。这是对丛林法则、零和思维、强权政治的根本否定。

第二，顺势而为推动全球治理体系改革建设。中国坚持立足现实、问题导向、目标引领，已经形成广泛共识、能够做的事情，与国际社会一道先做起来，循序渐进加以推动，促进提高全球治理效能。中国参与推进联合国系统相关改革、国际货币基金组织和世界银行治理机制改革，推动增加了新兴市场国家的份额、代表性和发言权。发起建立发展中国家参与或主导的全球治理合作平台，努力补强全球治理体系中的南方缺位。推动二十国集团向长效治理机制转化，巩固并发挥好这个全球经济治理主平台作用。推动构建全方位、多层次的金砖国家合作机制，包括设立金砖新开发银行和应急储备安排，将其打造成新兴市场国家和发展中国家参与全球治理的重要平台。支持上海合作组织、东盟、非盟、阿盟等积极发挥作用，推动加强亚信峰会、东亚峰会、东盟地区论坛、亚太经合组织等机制建设，扩大地区自由贸易安排布局。积极参与制定网络、海洋、极地、外空、核安全、反腐败、气候变化等新兴领域治理规则并身体力行。

第三，履行大国责任提供全球治理公共产品。在力所能及的前提下，为促进全球治理和应对全球性挑战，承担更多国际义务。主办亚太经合组织领导人非正式会议、金砖国家领导人厦门会晤、亚信峰会、二十国集团杭州峰会、亚洲文明对话等，力求取得开创性、引导性、机制性成果。增加联合国会费，实施国际发展援助，设立中国—联合国和平与发展基金、中国气候变化南南合作基金、南南合作援助基金等，加大对发展中国家援助力度。创办亚洲基础设施投资银行，设立丝路基金，推动完善亚洲金融合作机制，促进亚洲地区互联互通和经济可持续发展。特别是习近平主席提出的建设“一带一路”倡议，作为中国全球治理观的实践舞台，以共商共建共享方式和互联互通互融途径，开创了全球化时代国际合作新模式，迄今吸引150多个国家和国际组织参与，成为世界上规模最大的区域合作平台、最受欢迎的全球公共产品，为全球治理、区域治理和领域治理提供了新思路、新机制、新动力。

第四，为应对全球性挑战贡献智慧和力量。在安全领域，坚持劝和促谈，维护朝鲜半岛和平稳定，促成伊朗核问题六方协定，推动叙利亚、南苏丹、阿富汗、缅甸等热点问题政治解决进程；积极参与联合国维和行动、国际反恐合作，派军舰在亚丁湾、索马里海域执行护航任务。在发展领域，宣布2020年后应对气候变化行动目标，推动各方达成并落实气候变化《巴黎协定》，在国内大力采取行动应对气候变化和环境污染；推动制定联合国2030年可持续发展议程并率先发布国别落实方案，积极促进全球范围内经济平衡发展。在社会领域，积极参与网络、极地、深海、外空等新兴领域规则制定，发起并主办首届世界互联网大会，推动建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系；积极开展国际反腐败合作，推动构建国际反腐败合作机制。

尽管全球治理从理念到实践、从平台到机制，都还远远跟不上国际形势的发展变化，但中国与世界各国的积极探索，对于改革建设转型变化中的国际秩序和全球治理体系具有重要意义。希望各国各界在世界乱局变局中，多出睿智的思想，多发理性的声音，多做有益的贡献，为我们共同的世界争取美好的未来。

（摘自《中国新闻周刊》2019年第19期。作者为全国政协常委、港澳台侨委员会副主任，原国务院侨务办公室主任、中央外事办公室常务副主任）