乡村治理现代化的远景目标和制度保障

黄少安

今年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》），为更好推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基础提供了重要保障。

中国历经几千年的农业社会，使得农村、农业和农民在社会结构和产业结构中都占有较大的比重。而在整个国家治理体系中，农村或乡村治理规模最大、机制设计最为精密。但是，当前中国正处于经济社会的大转型之中，乡村治理的目标和任务是什么？这主要取决于对乡村发展的目标定位。许多现代化国家甚至发达国家乡村的基本特征是：农业占GDP的比例很低，但产业素质很高；农村和农业人口占总人口的比例也很低，而其素质却不低；农村生产生活的基础设施较为齐全；农村居民的收入水平较高，甚至高于许多城市居民；农村自然环境优美，居住条件好于城市。在未来中国的社会结构中，乡村发展如何定位？这主要取决于现代化的一般规律和中国的具体国情。

作为长期以农业为主、人口众多的发展中国家，中国正处于现代化过程之中，“现代化”表现为“四化”，即新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化。这既有土地用途、产业、技术、产品、居住条件等的巨大变化，更有人的迁徙集中、身份转变、素质变化、交往方式、组织方式乃至整个社会结构的深刻变动。这不仅是现代化的一般规律，还是我国实施乡村振兴战略的大背景。我国农村实现现代化后，其经济社会发展状况将会得到明显改善。但是，中国特定的国情决定了即使实现现代化，中国乡村还有需要解决的突出问题。第一，虽然农村和农业人口比例会随着工业化和城市化大幅减少，但是其绝对数量仍然会比较多，他们的居住密度相对于世界上许多发达国家仍然比较高。因为中国人口基数巨大，城市和非农产业吸收不了那么多农村和农业人口，这是未来乡村治理的一个基本形势。第二，由于农村人口基数大而教育事业发展相对滞后，从现在开始到将来较长一段时期内，我国农村人口素质提高的任务相对于城市人口更为艰巨。第三，中国农村长期以来形成了宗族社会结构，在构建人与人之间的关系时，血缘和人情因素的作用根深蒂固。第四，尽管农业经营规模会扩大，机械化、自动化水平会提高，但是传统的小规模农业在比较多的地方还会存在，甚至会在新技术条件下焕发活力。因为中国各地地理条件差异巨大，需要或乐意种地的人口还不少，也会有适合小规模耕种的新技术，这使一部分人的小规模耕种与生产生活方式相结合。第五，中国的农业即使在实现现代化后，相对于一些发达国家也会显得更加重要。以上都是未来乡村发展和乡村治理不容忽视的重要影响因素。为此，《指导意见》提出到2020年现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，到2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化的总体目标。这为我国乡村发展进一步指明了方向。

首先，我们需要厘清几个理论问题。第一，乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是多维度的综合治理。因此，我们可以从多个角度对乡村治理进行划分。从空间结构角度，可以将其分为家庭治理、社区治理和村庄治理等；从治理内容角度，可以分为意识形态治理、公共事务治理、社会治安治理和经济组织治理等。第二，乡村治理具有主体和客体。乡村治理需要物质基础，离不开“物”，但关键是“人”，治理的主体是人或人组成的“组织”，村党支部、村民委员会、村民小组和其他社会组织等是治理主体，村民个人和家庭也是治理主体（同时也是被治理的对象）。治理客体包括村民个人、家庭、公共事务、自然环境和社会秩序等。第三，乡村治理体系或治理结构，就是有关乡村治理的一系列正式和非正式的制度与规则体系及其相互作用的机制。第四，怎样理解乡村治理体系的有效性？乡村振兴战略的总体要求包括“治理有效”，而衡量乡村治理体系是否有效的标准就是，是否有助于经济社会发展和人的全面发展、家庭和睦、社会和谐、环境友好、国家意志顺利实现、民众意愿顺畅表达。

其次，我国乡村治理存在的主要问题有：在经济发展、居民收入增长比较快的同时，城乡经济社会发展水平和收入差距仍较大；农村居民的科学文化素养和健康状况相对较差，教育资源数量不足、质量不高；农业现代化水平较低，乡村人居环境亟待改善；农村居民法治意识较为淡薄，普法工作亟待加强；农村基层党组织建设需要创新，村委会尚需进一步健全；等等。

为了解决这些问题，我们需要进一步加强乡村治理体系和治理能力建设。这也是乡村治理面临的紧迫任务。从长远来看，符合当前和未来需要的乡村治理发展方向是“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路”。其中，需要重点加强传统治理模式与现代治理模式相结合，自治、法治与德治相结合，人的治理与物的治理（包括环境）相结合，正式规则与非正式规则相结合，直接治理与委托代理相结合等。

为了构建和完善乡村治理体系，促进乡村治理更加有效，相应的制度和组织建设是至关重要的。为此，建议从以下四个方面加强乡村治理现代化的制度保障。

一是加强农村基层党组织建设。针对一些地方的农村基层党组织不健全、制度不完善等问题，我们加强党的领导和党的组织建设，不能简单等同于增加党员数量和基层干部的数量。近年来，党中央已采取一些措施，如下派“驻村第一书记”和培养“大学生村官”，发挥了明显的示范带动作用。另外，我们还需在常态化的组织建设和改善党的领导方面努力，主要是需要进一步完善党的基层领导干部的产生机制，健全激励和约束机制，提高干事创业的能力，进而提升党组织的吸引力、凝聚力和战斗力。

二是加强乡村法治建设和法治意识培养。除了国家相应的法律法规，乡村还可以根据实际情况按程序制定乡规民约。仅仅立法还不够，关键是学法、普及法律知识、依法依规办事。我们的普法工作，要讲求方法、提高效率。

三是加强村委会的组织建设。首要的是，村委会的选举产生环节，需要让德才兼备、担当作为的人进入村委会。农村基层党组织和法律要确保村民自治制度的落实，除了保障和督促村委会依法自治管理，还需有一定的激励和约束措施。

四是加强对农村居民的教育，包括科学知识教育，提高科学文化素养，同时加强品德教育，树立正确的世界观、人生观、价值观。其中，重点是组织人民群众深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，并广泛开展中国特色社会主义和實现中华民族伟大复兴的中国梦宣传教育。我们应把社会主义核心价值观融入到村民的日常生活之中，并加紧完善具体的言行规范和价值标准。

（摘自7月25日《中国社会科学报》。作者为教育部“长江学者”特聘教授，山东大学经济研究院院长、讲席教授）