新中国前7次特赦的决策过程

新中国成立后，从1959年至1975年对经过教育改造改恶从善的犯罪分子共实施了7次特赦。回顾中央酝酿、推动和实施新中国特赦的决策过程，体会毛泽东、周恩来等党的第一代中央领导人行事决策的思想方法和经验智慧，在今天依然具有重要的启示意义。

新中国成立初期，人民政权刚刚建立，主要任务是巩固政权，再加上抗美援朝战争的爆发，处理罪犯尤其是战犯问题被暂时搁置起来。正如周恩来所说：“哪里有一个国家在战争还未结束时就处理战俘的？所以慢一点是合乎形势和政策的。”

上世纪50年代中期，国家政治经济秩序基本建立，特别是社会主义改造基本完成后，处理罪犯和战犯问题提上议程。

（一）党中央首次酝酿大赦，成为实施特赦政策的先声。

1954年毛泽东主持制定的《中华人民共和国宪法》，对“大赦”和“特赦”作出规定，赦免政策的提出由此有了明确的法律依据。同年12月18日，根据毛泽东关于释放一批在押国民党战俘的指示，周恩来主持国务院汇报会议。会议决定对“在押战俘情况进行调查，做些释放的准备工作。可以考虑先释放一批（官职）小的（如尉官）战俘，对其他（官职）较大一些的战俘拟采用大赦的办法”。这是党中央最早酝酿大赦的情况。

大赦是否可行？时机如何考虑？毛泽东和党中央非常慎重，向党内外人士反复征询意见。

1955年5月12日，毛泽东主持召开最高国务会议，议题之一就是讨论实行大赦问题。参加者除周恩来、朱德、陈云、邓小平等领导人外，还有李济深、郭沫若、黄炎培、沈钧儒、陈叔通、张治中、傅作义等各民主党派和无党派人士。5月25日，黄炎培致信毛泽东，表示已经把毛泽东关于大赦问题的讲话精神在中国民主建国会一定范围内进行了传达，并说：“对于大赦，大都主张可在适当时期进行有教育性的有原则的赦免。对毛主席博采众议、高度民主的精神，一致表示感佩。”由此可见，是否实施大赦，在会上未作定论，还要进一步收集和听取各界人士的意见。

5月26日，党中央发出了《关于征求党内外对继续镇压反革命和举行大赦问题的意见的通知》。通知要求各省市委以政协为主体举行座谈会专门讨论，然后将意见上报中央。毛泽东在修改通知稿时加了这样一段话：“或者第一个五年计划期内不举行大赦，以避免可能产生的不利影响（反革命氣焰高涨，人民不高兴），过几年再谈这件事，这种意见，民主人士中也有不少人提出。究以何者为宜，请你们征询电告。”

经过进一步征求意见，中央最后决定不向一届人大二次会议提出关于大赦的议案，但赦免政策基本确定，何时实施主要是时机问题。

（二）向党内外人士征求意见，确立了宽大处理国内外战犯的基本方针。

赦免政策提出以后，处理战犯的基本方针和具体办法，成为首先要讨论的问题。

针对日本战犯，1955年12月28日，周恩来主持中央政治局会议，讨论通过了处理意见：宽大处理，不判死刑和无期徒刑，极少数判有期徒刑。至于国内战犯，1956年1月30日，周恩来在政协二届全委会第二次会议上的《政治报告》中提出“争取和平解放台湾”的新方针，这就需要对待国内战犯的政策与这个新方针相适应。第二天，周恩来在陆定一《为配合周恩来同志在政协所作的政治报告》上批示：“政协会后，可放十几个战犯看看。”这是中央准备赦免战犯的重要信号。

1956年3月14日至15日，政协二届常委会第19次扩大会议召开。周恩来在会上强调，对日本战犯“分批释放，不判刑”，“要判的也是极少数”，“对国内战犯处理的原则是一个不杀，分批释放”，并提出宽大处理的方针。公安部部长罗瑞卿和最高人民检察院副检察长谭政文分别作了关于战犯问题的专门报告。到会的程潜、蔡廷锴、傅作义、卫立煌、郑洞国、刘斐、王芸生、侯镜如、邵力子等“纷纷发言，盛赞党的政策的英明、伟大”，并提出许多好的建议和意见。

为了在更大范围内征求意见，1956年4月11日，中央给各省市自治区党委并中央各部委、国家机关、人民群众团体各党组下发《中共中央关于征求对蒋、日、伪战犯和其他反革命罪犯的处理意见的通知》。通知强调：从宽处理有助于“巩固和扩大人民民主统一战线，对国家对人民都比较有利。但是，这样处理，也可能引起一些人的不满，认为太便宜了这些罪犯，也可能使一部分反动分子感到无所畏惧，因而助长他们的反动气焰。为此，提请各省、市、自治区党委在四、五两月内召开当地政协常委扩大会，或其他适当范围的座谈会，征求意见，会后将结果向中央作报告，以便中央作出最后决定”。为了尽可能扩大征求意见的范围，毛泽东在通知上专门加了一段话：“除此以外，请你们将此件印发给所属地委、省辖市委和县委，也请他们召集党内外的适当会议加以讨论，征求意见，于五月中旬以前由你们汇集报告中央。”

各地各部门向党内外传达中央精神后，引起了强烈反响。多数人都同意中央宽大处理的方针，认为体现了革命的人道主义。

总体上看，对日本战犯，中央认为应从宽，地方和人民群众认为应从严;对国内战犯，由于成员比较复杂，具体什么时间放，怎么放，意见也不一致。有鉴于此，中央在1956年没有作出有关特赦问题的决定。关于这一点，毛泽东解释说：“放早了，老百姓不那么清楚，我们也不好向老百姓说明，还要过几年，老百姓的生活更加过得好了，我们再来放。同时要向老百姓作说明……不讲清这个道理，一下子把他们放掉了，人家就不了解，同时也没有必要。”但中央最终确立了处理战犯的基本方针：对日本战犯，一个不杀，宽大处理;对国内战犯，一个不杀，分批释放。

（一）1956年对日本战犯无特赦之名而具特赦之实的赦免，为正式特赦积累了有益经验。

按照宽大处理的方针，1956年4月25日，一届全国人大第34次会议通过了《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》，并由毛泽东当天以《中华人民共和国主席令》向全世界公布。该《决定》是审判和处理日本战犯的第一个法律文件，也是我国国内审判战犯的第一个法律依据。最高人民检察院根据《决定》于当年分三批释放了免予起诉的1017名日本战犯。另外45名从宽判处有期徒刑的，后来或服满刑期、或获得减刑、或因病释放，至1964年3月6日最后3名战犯获释回国，日本战犯全部释放完毕。中国政府宽大处理日本战犯，被认为是无特赦之名而具特赦之实的赦免。这一举措，在日本各界深得人心，也为处理国内战犯积累了有益经验。

（二）1959年第一个《中华人民共和国主席特赦令》的产生经过。

1957年1月29日，公安部向中央提交了一份关于对国民党少将刘焕东等12名病患战犯处理意见的报告。2月2日，毛泽东作出批示：“不但这些人应当处理，其他战犯凡犯罪较轻、表现较好的，都应考虑判决释放。”他请公安部“将战犯全体审查一下，定出一个处理方案送中央审阅”。 由于不久后即发生了“反右派”斗争和“大跃进”运动，赦免工作受到影响。

1959年国庆十周年来临，为正式实施赦免政策迎来一个良好契机。

1959年8月24日，毛泽东在杭州致信刘少奇：“我想到，今年国庆十年纪念，是否可以赦免一批（不是‘大赦’，而是古时所谓‘曲赦’，即局部的赦免）确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如办此事，离国庆只有三十几天时间，是否来得及审查清楚？或者不赶国庆，在秋天办理即可，但仍用国庆十年的名义。此事是否可行，亦请召集有关同志商议一下。”

毛泽东的信表明三点：第一，借国庆十周年实施赦免是个重要时机，国内外影响较大;第二，这种赦免不是“大赦”是“曲赦”，即特赦。所谓大赦，一般指在特定情况下对在押罪犯无条件一律赦免，而特赦是针对特殊群体的有条件的赦免，即“改恶从善”的予以赦免;第三，赦免对象包括普通刑事罪犯和战犯。据统计，当时战犯在在押罪犯中的比例是非常小的（约占0.04%）。把普通刑事罪犯作为特赦对象，不仅大大增加了特赦对象的数量，也让新中国的首次特赦具有了更广泛而典型的刑事政策意义。

按照毛泽东的建议，1959年9月8日，刘少奇主持召开中央政治局会议，讨论并通过了《中共中央关于特赦一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命犯和普通刑事罪犯的建议》。9月14日，毛泽东代表中央提请全国人大常委会考虑该建议。9月15日，毛泽东邀集各民主党派、人民团体、文化教育界和无党派人士举行座谈会，通报并征求对特赦问题的意见。关于特赦条件，毛泽东说：“凡是改好了的，我们赦免。按照宪法，叫特赦，不是大赦。”关于为什么要实施特赦政策，毛泽东说：主要是又经过几年的发展，“人民自己站起来了，人民有神气了”，实施特赦的条件业已成熟。

9月17日，朱德主持召开二届全国人大九次会议并通过了《关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定》。当天，刘少奇发布《中华人民共和国主席特赦令》，宣布“对于确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，实行特赦”。这是由毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德等党和国家领导人共同推动出台的新中国第一个特赦令。

为了更具体地指导各地执行特赦政策，当天还下发了《中共中央关于特赦罪犯的指示》，对特赦的具体步骤、方法、宣传以及特赦后的安置等作出详细规定。首次特赦，释放反革命罪犯和刑事罪犯12082名、战犯33名，另有389名获减刑。自此，中央决定以后每年特赦一批战犯，1960年、1961年、1963年、1964年、1966年和1975年相继实施专门针对战犯的6次特赦，共释放战犯556名，另有90名获减刑。

（三）1975年无条件赦免全部在押战犯，这是新中国对战犯实施的最后一次特赦。

在“文革”的非常环境中，中央没有放松对改造罪犯的关注。1971年5月，公安部报送了《关于抚顺战犯管理所战犯死亡情况的报告》。周恩来立刻作出批示，批评公安部疏于检查和指导，导致“战犯病亡每年增长，证明工作水平日益下降”;对病患罪犯要加强治疗，应“体现党的政策，给他们以‘特赦’的出路”。公安部多次召开專题座谈会落实指示，并于6月28日向周恩来提交了《关于加强改造战犯工作的请示报告》，建议在四届人大时特赦一批战犯。由于四届人大一再推延，特赦也随之推迟。

1974年12月12日，周恩来在公安部一则反映在押人员思想动态的简报上批示，要求公安部开列全部战犯名单，以便在四届人大后特赦。23日，周恩来到长沙向毛泽东汇报工作，毛泽东说：“还有一批战犯，关了这么多年，建议把这批人释放。” 29日，周恩来分别在中央政治局常委会和政治局会议上传达毛泽东的指示：“四届人大之后，要实行特赦，释放战犯。”

1975年1月中旬，四届人大召开。2月25日，公安部向中央提交了《关于第七批特赦问题的报告》。2月27日，毛泽东作了长篇批示：“一个不杀”，“都放了算了，强迫人家改造也不好”。在具体政策和待遇方面特别交待：“放战犯的时候要开欢送会，请他们吃顿饭，多吃点鱼、肉，每人发100元零用钱，每人都有公民权。”“有些人有能力可以做工作。年老有病的要给治病，跟我们的干部一样治。” 3月17、18日，四届人大二次会议讨论并通过了《关于特赦释放全部在押战争罪犯的决定》。19日，最高人民法院宣布特赦全部在押战犯名单。这次特赦，是没有任何前提条件的一次赦免。至此，新中国通过先后实施七次特赦，彻底释放了全部在押战犯，充分体现了中央“宽大政策一贯到底”的精神。