城市房屋使用性质变更立法完善建议

王荣珍 梁晨 侯巍

摘      要：在城市化快速推进、大众创业与营商环境优化、民众降低创业成本等多种因素的影响下，变更房屋使用性质的情况日益普遍。不适当的变更会给社区安宁、建筑物安全、环境保护以及治安交通等带来消极影响，亟待相关立法加以完善。我国现行法在城市房屋使用性质变更的要件、程序以及法律后果等方面尚存缺漏，应结合多地相关实践经验，综合已有法律规定，在《城市房地产管理法》中确立城市房屋使用性质不变为原则变为例外、变更审批为原则备案为例外的理念，明确城市房屋使用性质变更应当具备的要件以及禁止的情形，规定审批程序以及永久变更和临时变更的法律责任。

关  键  词：城市房屋使用性质;永久变更;临时变更

中图分类号：D920.5        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）11-0111-10

收稿日期：2019-08-29

城市房屋使用性质变更是指对房屋规划用途的变更，即改变建设工程规划许可证或房地产权证等载明房屋使用性质的行为。随着城市化的快速推进，市中心的商业服务功能日益凸显，在国家“大众创业”、住房租赁允许“商改住”等政策的刺激下①，一些中小企业以及零售商铺为了节约成本，纷纷利用住宅创业，“住改商”“住改仓”等现象屡见不鲜，过剩的商业写字楼、公寓式酒店等物业被改为租赁住房的情况随处可见。遗憾的是，我国现行法对于城市房屋使用性质变更虽然设置了一些条件及程序，但因其涉及土地、规划、消防、建设、交通、环境保护等方面，这些规定还较为笼统分散，致使房屋使用性质变更处于相对无序状态，不仅不能有效促进城市更新，而且给城市居民带来了很多负面影响。[1]为此，本文拟就房屋使用性质变更的法律问题加以研究，以期为相关立法完善提出建议。

一、城市房屋使用性质变更立法检视

（一）城市房屋使用性質变更的立法现状考察

根据房屋使用性质变更是否改变土地使用性质，房屋使用性质变更可区分为永久变更和临时变更。永久变更是指伴随着土地使用性质改变的房屋使用性质变更。我国现行法下，地上建筑物的使用性质往往取决于该地块的用地性质，土地使用性质改变，地上房屋使用性质也要随之改变，这种伴随着土地使用性质改变而变更房屋使用性质的，就是永久变更。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《出让和转让暂行条例》）等现行法律法规都允许土地使用性质的变更。根据《土地管理法》第56条规定，通过出让或划拨取得土地使用权的土地使用性质可以变更，但应当履行以下程序：其一，经有关人民政府土地行政主管部门同意。其二，经有关城市规划行政主管部门同意。其三，原批准用地的人民政府批准。《城市房地产管理法》第18条对以出让方式取得的土地使用权的土地使用性质变更作出了细化规定，较《土地管理法》增加了两点：一是签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同;二是相应调整土地使用权出让金。《出让和转让暂行条例》第18条、《土地管理法实施条例》第6条第2款则更进一步明确土地使用性质变更需要办理登记。此外，《城市房地产管理法》第44条及《出让和转让暂行条例》第27条还规定，以出让方式获得土地使用权即使转让后，土地使用性质也可以变更，操作同以出让方式取得的土地使用权的土地使用性质变更。临时变更是指在不改变土地使用性质前提下，改变建设工程规划许可证或房地产权证等载明房屋使用性质的行为，如“住改商”“住改仓”“商改住”、工业用房改为商业用房等。相较于永久变更，临时变更在实践中更为常见。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第43条对建设单位变更房屋使用性质作出了简要规定，其内容概括为：一是符合控制性详细规划;二是向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请;三是规划主管部门应当将变更情况通报同级土地主管部门并公示;四是建设单位应当将变更情况报有关人民政府土地主管部门备案。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第77条规定，将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《建筑物区分所有权解释》）第10条和第11条进一步细化了《物权法》第77条的规定，界定了“有利害关系的业主”，明确了有利害关系的业主对未经其同意的房屋使用性质变更有物上请求权或者损害赔偿请求权。

（二）城市房屋使用性质变更相关立法存在的问题

为推动城市房屋使用性质变更的规范有序，尽可能发挥城市存量房屋的使用功能，促进物尽其用，维护良好的社会生产生活秩序，设置合理的变更要件、程序以及法律后果至关重要。然而，我国现行法有关规定却不尽人意。

⒈城市房屋使用性质变更的要件不够明确。对于房屋使用性质的永久变更，我国现行法从规范土地使用性质变更的角度上对其程序作了规定，而对其上附着的房屋永久变更缺乏明确规定，往往导致规划行政主管部门及其他有关部门难以把握，有些合理且必要的变更申请被搁置甚至被拒绝，进而引发社会矛盾。对于房屋使用性质的临时变更，我国相关立法简要规定了建设单位变更房屋使用性质，明确了区分所有建筑物中的“住改商”要求，但对建成后的其他类型房屋使用性质的临时变更没有涉及，并且要求遵守的其他法律法规中也欠缺对此种变更的规划管理条件规定。实践中，“住改商”等临时变更房屋使用性质的负面影响不可忽视，给小区安全带来隐患、给居民身心健康造成损害、侵害业主合法权益等，[2]亟待更为细致的规定。

⒉城市房屋使用性质变更的程序不够明确。房屋使用性质变更不仅应当满足实体上的条件，还应当符合一定的程序。房屋使用性质的变更是否都需要经过审批。对于需要审批的，当事人如何申请，提交哪些材料、哪些部门参与审批、审批结果是否应予公示等程序性问题缺乏明确规定。这些内容的立法缺失，一方面导致房屋所有人及使用人在变更使用性质时无明确的程序可依，进而选择随意变更，其结果是带来了消防安全隐患、局部交通拥堵、邻里纠纷增多等问题;另一方面，相关主管部门参与审批时程序不清、权力边界不明，无法正常履责，导致权力真空、相互推诿、权力滥用等问题，对房屋使用性质应有的监管、公法限制难以落实，客观上助长了房屋使用性质擅自变更的不良现象。

⒊城市房屋使用性质变更的法律后果不够明确。国有土地上房屋征收工作实务中，“住改商”后的房屋如何补偿是经常遇到的问题。根据2011年《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第9条和第14条规定，被征收房屋的用途、土地使用权都是该房屋价值评估时应当考虑的影响房屋价值的因素。而对被征收房屋用途的认定，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准;房屋权属证书与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。但“住改商”对变更后的房屋性质在没有办理登记的情况下，究竟按照哪种用途补偿，是变更前的住宅类还是变更后的经营性用房类，两种用途的补偿价值是不一样的，经营性用房的价值补偿往往要高于住宅。众所周知，征收人和被征收人是利益相对方，从自身立场和利益最大化出发，都会选择对补偿结果最为有利的土地用途作为补偿价值考量因素。对于经营性用房认定与否，拆迁人与被拆迁人双方都不含糊，解决不好可能带来拆迁人的申请强制执行或者被拆迁人的上访等问题。[3]然而，我国现行法迄今都尚未给出明确的方案解决此类问题。此外，房屋使用性质变更能否作为改变土地性质的依据，是否应进行土地变更登记和房屋产权变更登记，房屋使用性质变更要不要补缴土地出让金，要不要设定最低有效年限等问题，皆有待现行法予以规范。

二、我国部分地方对城市房屋使用性质变更的实践探索

近年来，许多地方根据本地实际出台了地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件，如《广州市城乡规划条例》《宁波市临时改变房屋用途管理规定》《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定实施细则》《汕头经济特区房屋临时变更用途规划管理办法》等，这些立法对城市房屋使用性质变更的要件、程序以及法律后果等方面进行了探索，对于规范本地房屋使用性质变更起到了积极作用，也为上位法相关立法的完善提供了经验与借鉴。

（一）关于城市房屋使用性质变更的要件

根据地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件规定，房屋使用人应当按照建设工程规划许可证或者房地产权证载明的用途使用房屋，不得擅自变更①。如要变更，必须满足一定要件，包括必须同时具备的积极要件，以及出现任何一种则不予变更的消极要件。各地所规定的要件异同共存，概括起来，积极要件主要有：其一，符合社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整、城乡规划管理的要求。其二，符合周围环境、公共服务及市政基础配套设施承载的要求。其三，符合建筑安全、消防、卫生、环境保护、交通、文物保护等方面的管理规定和技术规范等①。消极要件主要有：其一，属于临时建筑或危房。其二，已纳入房屋征收范围、城市近期建设改造范围、土地储备计划范围的房屋。其三，未经共有产权人、相邻建筑物产权人或者周边其他利害关系人同意的房屋。其四，物业管理规约明确不得变更用途的房屋。其五，已被依法查封的房屋等②。

（二）关于城市房屋使用性质变更的程序

地方立法以及其他规范性文件对城市房屋使用性质的变更都有程序性要求。有些地方的程序规定涵盖永久变更与临时变更，如《惠州市区建筑物改变使用功能的若干规定》（已失效）;有些地方只针对临时变更，如《宁波市临时改变房屋用途管理规定》;有些地方涉及的范围更窄，仅规定“住改商”“旧工业建筑使用功能改变”，如南京市《简化住所（经营场所）工商登记手续操作暂行办法》（2014）、《珠海市临时改变旧工业建筑使用功能项目管理实施意见》（2013）等。绝大多数地方都要求房屋使用性质的变更应经规划主管部门审批，也有地方规定某些情形下无需审批。如在南京市，申请人利用非独立住宅作为住所（经营场所），从事计算机系统服务、数据处理;软件和信息服务、网络技术;文化创意、咨询策划;动漫游戏开发;电子商务;翻译服务;工业设计;股权投资类经营项目的，申请人可以直接向工商部门提交房屋所有权证或房屋租赁合同等房屋使用權文件办理登记③。

具体到房屋使用性质变更审批的程序规定上，对于永久变更的，有些地方要求由规划行政主管部门牵头的多个部门审核同意变更使用性质后，再到土地行政主管部门重新签订土地使用权出让合同或补充合同，补交地价和变更土地使用权登记，最后由规划行政主管部门办理房屋使用性质变更手续，核发《建设工程规划许可证》④。对于临时变更的，各地做法主要包括以下几个方面：一是申请。申请人向有关部门提出申请，提交申请报告、申请人基本信息、建设工程规划许可证与房屋所有权证、房屋变更方案、利害关系人意见、房屋鉴定结论等材料⑤。有些地方还要求申请人提交建筑物改变使用功能技术论证报告和建筑物改变、改造、装修的设计方案及相应图纸⑥。二是审查。有些地方立法规定，在审批房屋使用性质变更时，应经城乡规划、国土、建设、房管、交通、消防、工商、卫生、环保、文物保护等主管部门全面审查，而不限于规划主管部门。如《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定实施细则》第8条规定：“经过技术论证和公示后，具备改变使用功能的，建筑物改变、改造、装修的施工图要征求交警、环保、卫生、消防等部门的书面意见，并送施工图审查单位对建筑设计、结构安全进行审查，取得审查合格意见。”在审查环节，有些地方还规定规划主管部门收到申请后，还要对申请材料进行公示、必要时应组织专家论证，临时变更需要补缴地价的，申请人应当向国土资源行政管理部门申请办理临时改变土地用途手续并补交地价款①。三是作出批准决定。规划主管部门作出准予变更或不准予变更的决定书。四是公告或函告。有些地方规定规划行政主管部门作出准予变更决定后在本部门门户网站公告②。有些地方规定规划主管部门应当及时将依法变更后的房屋用途函告同级有关行政主管部门，如贵阳市和杭州市③。各地关于房屋使用性质变更的程序规定，对于弥补国家层面相关规定的不足，保障审批的有序进行发挥了重要作用。

（三）关于城市房屋使用性质变更的法律后果

各地方立法和其他规范性文件涉及房屋使用性质变更法律后果的规定主要包括变更后房屋使用性质认定、是否引起房屋使用性质以及土地用途变更登记、是否要缴纳土地相关费用、是否设定临时变更的有效期等方面，有些地方还区分了永久变更和临时变更的法律后果。就永久变更来说，《贵阳市城镇房屋变更用途管理规定》第11条规定，房屋所有权人取得变更批准文件后，依法向不动产登记机构申请办理不动产用途变更登记手续。对于临时性变更，多数地方立法并未要求办理土地和房屋用途变更登记，规划行政主管部门批准房屋使用性质临时变更的决定及出具的相应文书并不能自动改变房屋产权和土地登记的房屋使用性质，房屋拆迁仍按原建筑物使用功能、原土地用途和原土地使用方式给予补偿，如杭州市、上海市、宁波市等④。此外，一些地方还规定对于临时性房屋使用性质变更应征收土地收益金⑤。大多数地方立法还同时规定了土地使用性质临时变更的有效期，如珠海市临时改变旧工业建筑使用功能项目的使用期限为两年，到期后，项目单位应申请续期，每次续期一般不得超过两年。宁波市临时改变房屋用途的期限不低于一年且不超过五年，五年期限届满确需延期的，应当办理延续手续，未重新申请或申请未获批准的，应当自行恢复原房屋用途⑥。

三、城市房屋使用性质变更立法完善

我国《城乡规划法》《物权法》等现行法确立了房屋使用性质不变为原则变为例外的基本精神，这是合理的，在将来的立法完善中应予坚持。基于协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的需要，房屋使用性质在规划审批时就得以确定，进而在生产生活中扮演不同的角色，由此决定了不同使用性质的房屋在建筑结构、设计规范、设备配置、供配电水方式等方面存在较大差异，所以，房屋使用性质原则上不得擅自变更。但考虑城市的更新需要、物尽其用等各种因素，允许有例外。

（一）城市房屋使用性质变更应当具备和禁止的要件

任何单位和个人变更房屋使用性质的，应当符合以下要件：一是符合城乡规划和现行法律法规的规定。这是对我国《土地管理法》《城乡规划法》《物权法》等立法规定的体现。二是符合房屋建筑结构安全、消防、交通、卫生、环保、风景名胜及文物保护、物业管理等规定。这是为了避免房屋使用性质变更引起污染扰民、社会治安、消防环保、建筑安全、文物损毁等问题，如对于餐饮类、酒吧类的店铺，住户普遍认为会产生油烟、噪音污染，会对正常生活造成不良影响。[4]三是区分所有建筑物中的住宅变更为经营性用房的，须经利害关系业主的书面同意。强调书面形式，既考虑到该同意行为事关业主的切身利益，又便于为日后办理有关行政手续提供材料，为纠纷解决留下证据。

在下列任何情形下，房屋使用性质不得变更：一是属于教育、行政管理、服务、医疗卫生、文化体育、福利、市政公用、商业服务等规划配套设施，变更性质后无法满足配套要求且未采取补救措施的。城市公共服务设施是城市健康运行和发展的基础，对于提高城市运行效率具有重要作用。城市公共服务设施的供求平衡关系是衡量城市服务水平和服务质量的关键。[5]一旦合理规划后，除非优化或达到新的供求平衡，否则不得轻易改变其功能。二是属于文物古迹、历史建筑、纪念性建筑、标志性建筑、具有地方特色和传统风格的房屋，变更性质不符合保护要求的。根据《城乡规划法》第31条和第32条规定，历史建筑、文物古迹，具有地方特色的建筑物等应当予以保护，改变房屋使用性质不符合保护要求的，不得变更房屋使用性质。同时，这些历史建筑、文物古迹彰显着城市的传统与特征，是特殊文化的载体，对于城市文明的传承与发展具有重要的价值，而且随着人们越来越追求精神层面的生活质量，这些具有纪念意义的建筑也会通过发展旅游产生难以估量的经济价值。三是已纳入房屋征收范围、城市近期建设改造范围、土地储备计划范围，或者属于危房的。对这些房屋使用性质变更加以限制，避免影响近期城乡规划的实施和建筑物安全。四是被依法查封，或者权属有争议的。对这些房屋的使用性质变更加以限制，能够避免争议的扩大或妨碍司法程序。五是共有房屋，未经共有人书面同意的。根据《物权法》第97条规定，除了共有人之间另有约定外，处分共有的不动产或者作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意。所以，为保护房屋其他共有人的权利，未经房屋其他共有人同意的，不得变更房屋使用性质，以避免纠纷。六是局部改变房屋使用性质时，改变的部分不能满足独立使用要求，或者造成房屋剩余部分使用不便的，以确保房屋得到有效利用。

（二）城市房屋使用性质变更应当遵循的程序

⒈城市房屋使用性质变更以审批为原则。已如前述，我国《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等法律对房屋使用性质的永久变更和临时变更，原则上都要求经过规划、土地等行政主管部门审批，绝大多数地方对此也采取该原则。有学者在谈到“住改商”这种形式的房屋变更是否应审批时有不同观点。肯定者认为，如果不审批，则会导致国有资产流失、挑战规划权威、形成不公平竞争。[6]否定者认为，对小区“住改商”不审批不会对规划、土地管理产生重要影响;不审批对所有市场主体同等对待，无所谓有損公平。反之，要求审批，在时间上和成本上都不利于经营性活动的开展。[7]这些看法观察的角度不同，都有一定道理，有些“住改商”从事电子商务、无实体店铺的网络交易服务等经营，确实不会对规划、土地等产生重要影响。但有些“住改商”从事餐饮、娱乐、加工制造等经营就会对规划、环境、建筑安全以及小区其他业主利益产生影响，有些变成仓库储存易燃易爆危险品则可能危及公共安全。同时，房屋使用性质变更确实改变了当初的城市规划与布局，影响了房屋功能的发挥，带来房屋变更前后的出入人数变化，用电水量的增减，建筑物内部结构的修改以及承载重量的变化，相应地就可能在消防、人居环境、交通出行、物业管理、社区和谐等方面产生不良影响。而且，我国对不同用途土地使用权的取得时应缴纳的土地费用、使用年限、交易税费等是不同的，不同用途房屋要缴纳的用电、用水费用也有差异，随意变更确实会带来应缴纳费用的变化，可能造成国有资产的流失。因而，笔者赞成房屋使用性质变更原则上应当审批。但应该看到，“住改商”是我国市场经济发展过程中特定的现象，是市场调节的必然产物。[8]实践中，存在着大量的“住改商”从事便利店、打印店、家政服务、电子商务等经营活动，这些经营活动往往不易对城乡规划、社区安宁、社会治安、消防环保、建筑安全等造成危害，在不扩建、不改建、不新建、不改变外立面的前提下，放宽对此类变更房屋使用性质行为的审批能够有效推进城市更新，适应“存量挖掘”需求，大大降低创业成本，优化营商环境，促进就业，便民利民，也能够节约行政资源。“不管是立法还是法律的实施，都不能超越其经济社会状况的条件限制”。[8]因而，权衡利弊，对于利大于弊的房屋使用性质变更情形的应当免于审批。同时，为了方便城乡规划主管部门以及其他有关部门掌握房屋使用性质变更的情况，加强监管，应敦促当事人按照一定条件进行变更，应要求当事人向城乡规划主管部门报送备案材料，办理备案手续。借鉴各地做法，备案的住宅变为经营性用房从事的经营活动主要包括：计算机系统服务、数据处理;软件和信息服务、网络技术;文化创意、咨询策划;动漫游戏开发;翻译服务;工业设计;家用电器修理;家庭服务;清洁服务;日用杂品综合零售等。

⒉城市房屋使用性质变更的具体程序。在确立了房屋使用性质变更的审批与备案管理后，尚需明确具体程序，提高行政管理效率。参考各地方相关立法及实践，房屋使用性质变更的审批应当遵循申请、受理、审查、批准和公示程序。具体来说：⑴申请人提出申请。房屋使用性质变更实行依申请原则，申请人需向规划行政主管部门提出房屋使用性质变更申请，提交下列材料——房屋使用性质变更申请书;申请人的身份證明;规划行政主管部门核发的《建设工程规划许可证》、建设工程验收合格证明文件及其附图，以及规划部门审批的其他规划文件、备案文件;具有相应资质的专业机构编制的规划技术论证报告;房屋的权属证明，房屋共有人等同意房屋使用性质变更的书面证明;房屋使用性质变更不影响建筑安全、居住环境、景观、交通等的书面承诺;利害关系业主对区分所有建筑物中的住宅变更为经营性用房的书面同意证明等。这些材料的提交旨在增强申请人的诚信意识，确保房屋使用性质变更满足建筑、结构、消防、交通等各种规范要求，便于审批部门对申请的变更有全面的把握，保障房屋使用性质变更的科学性、合理性和可行性。⑵受理。受理程序按照《行政许可法》第32条的相关规定。⑶审查。包括初审、审批前公示、全面审查。初审是指规划行政主管部门对申请人提交的材料着重审查建筑物的规划功能、安全性及建筑物合法性。如果有必要，可以召开专题审查论证会，征求相关职能部门、房屋原设计单位、城市规划和建筑专家等意见，并出具初步审查意见。确保变更符合《城乡规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规规定，符合城市发展要求。审批前公示是指申请的变更涉及利害关系人权益和社会公众利益的，应当进行公示。公示的有效反馈意见应当作为变更审批的参考依据。此程序旨在尽可能避免变更对周边环境产生负面影响，对利害关系人造成损害，防患于未然。全面审查是指申请的变更涉及房屋建筑结构安全、消防、交通、卫生、环保、风景名胜及文物保护等方面的，规划行政主管部门在公示期满后向相关部门征求意见，相关部门出具书面审查意见。这是因为房屋使用性质变更往往涉及到多方面的问题，以“住改商”为例，变更房屋使用性质往往需要对房屋进行装修改造，导致房屋的安全性受到威胁;“住改商”后因排污、共用公共区域、噪音等问题导致邻里纠纷越来越多;“住改商”的经营者由于隐蔽在小区内，无证经营者较多，逃税、漏税现象严重;“住改商”后导致小区流动人员增加，小区治安也会受到严重影响。[10]因此，对于房屋使用性质变更的审批程序有必要采用全面审查机制。⑷批准。规划行政主管部门根据前述审查情况认为经依法调整规划可以变更房屋使用性质的，向申请人出具《准予变更房屋使用性质决定书》;认为暂时无法调整规划可以变更房屋使用性质的，向申请人出具《准予临时变更房屋使用性质决定书》;不同意变更的，出具《不予变更房屋使用性质决定书》，并说明理由。准予变更决定书应当明确变更后的使用性质和其他规划要求等，同时抄送国土、建设、房管、城市管理等相关部门。五是公示。规划行政主管部门允许变更房屋使用性质的，应当依照《行政许可法》第5条第2款规定将变更的情况予以公示，接受市民的查询和监督。

对于房屋使用性质变更仅仅备案的情形，并不意味着国家对此就放任不管或无法监督，也要经过一定的程序便于规划行政主管部门进行有效监管。申请人须向规划行政主管部门提交材料，反映真实情况，并对其报送材料的真实性负责。报送材料主要包括：申请人的身份证明;房屋使用性质临时变更情况的说明;房屋的权属证明，房屋共有人等同意房屋使用性质临时变更的书面证明;利害关系业主同意区分所有建筑物中的住宅变更为经营性用房的书面证明;房屋使用性质临时变更不影响建筑安全、居住环境、景观、交通等书面承诺。规划行政主管部门应当审查备案申请的材料，对于报送材料齐全且符合法定形式的，应当当场出具《房屋使用性质临时变更备案证明》。

（三）城市房屋使用性质变更应当明确的法律后果

对于房屋使用性质变更后是否需办理变更登记以及变更后房屋使用性质认定的问题，笔者认为，根据是否依法调整规划来确定。获批准予变更房屋使用性质的，需依法调整规划，当事人应当持批准书到不动产登记机构办理土地变更登记和房屋产权变更登记，房屋的使用性质以变更登记后的为准。获批准予临时变更房屋使用性质的，因不涉及规划调整，仅仅为临时满足生产生活需要，并非永久变更，不必然带来土地使用性质的改变。因而，为减少登记机关的工作量和工作成本，减轻申请人登记负担，不必办理土地变更登记和房屋产权变更登记。准予临时变更决定书不得作为改变土地性质和房屋使用性质的依据。原规划的房屋使用性质不变，房屋拆迁或其他权益确认时，仍以原使用性质为准。

对于房屋使用性质变更后涉及的土地费用调整问题，我国现行法已经明确永久性变更应调整土地使用权出让金。永久性变更房屋使用性质以土地使用性质的变更为前提，变更者应当依照《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规办理土地使用权出让金调整手续。但对于临时性变更的，如上文所述的浙江省、嘉兴市及瑞安市等地方立法皆规定需缴纳土地收益金。然而，我国现行法律、行政法规却未有类似的规定。国家物价局、建设部联合发布的《关于解决在房地产交易中国有土地收益流失问题的通知》中对土地收益金有规定，即“凡未实行土地使用权有偿出让和转让的，经房地产交易市场由当事人协议出售、出租的城镇国有土地上的各类房屋（不包括房地产开发公司新建的商品房）均应向出售、出租人收取一定的土地收益金。”此规定仅针对在未经出让和转让而获得土地使用权的国有土地上建造的房屋出售及出租，目的在于解决城镇房地产交易中国有土地收益流失问题，但并未包括临时变更房屋使用性质的情形。实践中，不同用途的土地应缴纳的土地使用权出让金标准是不同的，如根据《广州市国土资源和规划委员会关于公布广州市2017年国有建设用地使用权基准地价成果的通告》（穗国土规划字[2017]229号）之附件2：《广州市土地级别范围及价格》，不同用途的一级土地基准地价（含路线价）相差很大，商服用地、办公用地、住宅用地分别为65143、14396、29867元/平方米建筑面积，由此决定附着在商服用地、住宅用地上的建筑物价格将相去甚远，住宅价格往往低于商业性用房的价格，这就意味着业主以较低的价格取得住宅所有权或使用权后，再变更为商业性用房，如不补缴任何差价，则既对商业性用房购买者不公平，又造成国有资产的流失，有损城市规划、土地管理的严肃性和权威性，扰乱房地产市场交易秩序。因此，临时变更房屋使用性质，如需调整土地费用的，则应调整并予以补交土地收益金。此外，房屋使用性质临时变更在实践中比较普遍，若当事人在短期内擅自临时变更房屋使用性质，往往会引发一系列的社会问题，因此，结合各地实践，应对临时变更房屋使用性质设定时间要求。使用期满后需要延期的，应在规定期限届满前申请延期，每次延期不得超过五年。

（四）城市房屋使用性质变更的立法完善建议

我国《土地管理法》《城市房地产管理法》《物权法》《城乡规划法》《出让和转让暂行条例》等法律法规对城市房屋使用性质的变更都有相关规定，但立法内容分散且有缺漏，应当加以完善。由于城市房屋使用性质变更不仅包括《物权法》所规定的住宅改为经营性用房，《土地管理法》上所规定的因土地用途变更而引起的房屋使用性质永久变更，还包括其他类型的房屋使用性质临时变更。而且，房屋使用性质变更涉及房屋和土地两个方面，其行政主管部门包括规划、土地、建设、环保等多个机关，因而在法律层面对该制度的完善安排在《城市房地产管理法》中比较合适，这与该法“加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展”之立法目的相吻合。建议在该法中增加一章为“房地产用途变更管理”，在该章中综合已有法律规定，确立房屋用途不变为原则变为例外、变更审批为原则备案为例外的理念;明确城市房屋使用性质变更应当具备的条件以及禁止的情形;规定审批的程序包括申请、受理、审查、批准以及公示;强调永久变更要依法办理土地用途和房屋用途变更登记，临时变更不必办理上述登记;临时变更的期限为土地使用权有效期内的二年到五年，尤其要明确临时变更的批准决定书不能作为将来与房屋和土地权益有关的用途认定依据。通过对全国范围内大量存在的城市房屋使用性质变更提供全面系统的法律规则，必将有助于规范当事人的变更行为，解决法律缺失、变更随意、管理混乱、纠纷多发，社会秩序、邻里和谐、房屋安全受损等问题。同时，各地也可以充分发挥立法权，在现行法框架下，结合本地实际，顺应本地房屋使用性质变更的客观现实，出台并不断完善相应管理规定，细化房屋使用性质变更法律法规规定，引导房屋使用性质变更有序进行，有效发挥房屋使用性质变更的积极作用。

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（责任编辑：苗政军）