民族地区城市社区治理创新实践研究

高国富

摘      要：当前，我国城市社区建设进入到了一个新时期，加强城市社区治理，提高城市社区服务能力，形成多方参与、共同治理的城市社区治理模式，已成为城市社区建设的方向。北方民族大学开展的“校社共治”实践具有一定的创新性，其从民族院校参与民族地区城市社区治理的角度承担了为民族地区服务、促进民族团结和推动民族地区经济社会发展的职责。在推动民族地区城市社区建设的过程中，不仅帮助民族地区城市社区解决了治理过程中面临的诸多问题，也为民族地区城市社区的稳定、进步和发展提供了丰富的资源，开创了新时期城市社区治理的新局面。

关  键  词：城市社区治理;民族院校;民族地区;校社共治

中图分类号：D669.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）11-0088-07

收稿日期：2019-08-15

党的十八大以来，习近平总书记多次提出，城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境。2019年7月15日，习近平总书记在内蒙古赤峰市松山区兴安街道临潢家园社区考察调研时强调，社区是各族群众共同的家，民族团结一家亲。要深入推进民族团结进步创建进社区，把社区打造成为各族群众守望相助的大家庭，积极创造各族群众安居乐业的良好社区环境。[1]民族院校具有丰富的资源优势，是推动民族地区城市社区建设的主体之一，因此，将民族院校的优质资源运用到民族地区城市社区建设中，能够为民族地区城市社区治理开辟新路径，推动民族地区城市社区和谐稳定发展。

一、国内外城市社区治理模式和研究成果概述

城市社区治理是社会治理的基础，城市社区治理的水平和效果直接影响到社会的和谐与稳定。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[2]因此，创新城市社区治理模式成为国家和社会治理的关键环节。近年来，国内外学者都十分关注城市社区治理及其模式研究，涌现出了大量的研究成果。

（一）关于国外城市社区治理模式的研究

社区一词来自于拉丁语，原意为共同的东西和亲密的伙伴关系。有学者最早从社会学理论研究的角度使用了社区的概念，认为社区是指在一定地域范围内有着共同价值观念、关系亲密、守望相助、疾病相扶、有人情味的社会生活共同体。[3]其后，西方许多学者都认同这一观点并對此作过相关阐释。随着社区理论的发展，社区治理成为社区研究的主题。关于国外城市社区治理模式的研究成果包括：吴晓林、郝丽娜在《“社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察》中认为，国外城市社区治理研究主要着眼于三个视角，即政策网络视角、国家与社会的关系视角和社会资本视角，进而阐释了国外城市社区治理研究的进展情况，分别为突破了以往“社区内部互动论”的研究范畴、国家的“元治理”作用被拉回到社区治理研究中“审视”和在“合作治理”的研究框架下审视“新问题”。[4]边防、吕斌在《基于比较视角的美国、英国及日本城市社区治理模式研究》中认为，美国城市社区治理具有高度的自治性，第三方力量的崛起发挥了极大的作用。英国城市社区治理具有较强的政策驱动性，逐渐形成和完善为政府和公共及私有部门，政府与营利及非营利机构的多方互助合作参与社区治理模式。日本城市社区治理的发展理论趋于完备，技术不断成熟，组织不断完善，市民参与意识不断提高，形成了具有日本地域特色的社区治理模式。[5]赵岩、孙涛在《国外社区治理研究知识图谱评述：基于近十年Web of Science》中认为，国外学者对社区治理的研究包括社区治理理论，什么是好的社区治理（治理理念），社区环境治理，社区社会组织，社区公共服务，社区社会资本等，研究范围广泛且全面;从深度来看，国外学者在分析某一问题时更为细致，已经进入到了更为微观的层面。[6]通过对国外相关社区治理模式研究的梳理可以看出，不同国家对于城市社区治理模式的研究均在特定社会环境和发展诉求中产生，与实际国情相适应。

（二）关于国内城市社区治理模式的研究

城市社区治理是城市社区建设与管理的一种新理念，目前，城市社区治理在全国范围内出现了三种比较典型的模式，分别是以自治为主导的沈阳模式、以追求政府和自治协作的江汉模式和以行政力量为主导的上海模式。这三种模式都是结合不同城市的历史背景、治理目标、资源优势等因素进行的探索。与此同时，国内学者对于民族地区城市社区治理的研究成果也颇为丰厚。唐文娟在《民族地区社区发展现状、存在问题及构建模式研究——以四川凉山彝区为例》中认为，在民族地区的社区构建中，既要考虑时代发展对社区建设的新要求，又要立足于自身特点，在社区形式的选择、社区资源的整合、社区服务的完善和社区文化的融合等方面有所创新。[7]王平、李江宏在《乌鲁木齐市多民族混合社区建设研究》中认为，应通过居民参与、权力分享的社区治理，促进各民族居民之间的交往和了解，形成居民基于共同利益和目标的联合，增强居民对社区的归属感和认同感。[8]因此，多元主体参与已经成为民族地区城市社区治理的路径选择，其不仅推动了社区治理理念的创新，也增强了社区治理效果。

基于对国内外城市社区治理模式研究的分析，总体来看，大多数研究都是将转变政府职能、建立多元主体协同参与以及完善协调参与机制等作为切入点，对国内外经验借鉴、经验总结等方面的研究较多，对理论与实践相结合的验证性研究略显不足，对多元主体参与的融合式治理模式研究较少。鉴于此，本文以北方民族大学的“校社共治”为例进行探讨，以期为进一步推动民族地区城市社区治理创新提供借鉴。

二、北方民族大学“校社共治”的实践探索

在民族地区城市社区治理进程中，要真正形成共建共治共享的社会治理格局，需要采取多种措施，这样，才能使社区居民在共同生产生活和工作学习中真正实现心理和文化的交流与交融。北方民族大学坐落于宁夏回族自治区银川市西夏区，是全国唯一一所建立在少数民族自治区的部委高校。长期以来，银川市西夏区由于经济发展和地理区域等因素，城市社区治理面临着一系列难题。北方民族大学作为民族地区城市社区治理的主体之一，在社区党建、社区教育、社区文化、社区卫生、社区服务等方面为西夏区城市社区公共事务治理提供物质帮助、人才保障和智力支持。近十年来，北方民族大学积极发挥民族院校的资源优势，制定并出台了《全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的实施方案》，与多个社区达成共建协议，建立高校党建与城市社区党建合作机制，发挥高校党建的理论优势，实现资源共享、组织共建。由学校教师和大学生共同构成的少数民族志愿服务团队在民族团结、社区环境整治和宣传教育等方面为社区治理提供了物质保障和智力支持，实现了融合共治、和谐有序的社会治理目标。具体包括以下几个方面：

（一）搭建民族院校融入城市社区治理的互动平台

民族院校通过发挥人才资源、基础研究等方面的优势，为城市社区治理提供了有力支持。通过搭建民族院校融入城市社区治理的互动平台，可以及时了解社区治理中出现的问题，利用自身的专业资源优势为民族地区城市社区提供相关的咨询服务。

⒈搭建组织共建、资源共享的党建服务平台。近年来，北方民族大学与周边社区开展了一系列基层社会治理创新实践活动，通过加强与社区基层党组织的合作，实现了资源共享、组织共建，充分发挥了社区党组织在公共事务治理中的引领与统筹作用。如北方民族大学机电工程学院党总支与西夏区朔方路街道恩和社區党支部、西夏区第七小学党支部签署了党支部共驻共建协议书，根据所签订的协议，机电工程学院党总支将积极配合上述两个党支部抓好区域化党建工作，积极协助社区开展党员教育活动和居民文体活动，与西夏区朔方路街道恩和社区党支部一起做好社区公共设施联建和社区环境综合治理等工作。文史学院党委与银川市正茂社区党支部开展学习党的十九大精神主题党日活动，学习党的十九大报告内容，在党旗下重温入党誓词。北方民族大学利用民族院校的独特资源优势，充分调动民族院校党组织与城市社区党组织的积极性，与城市社区搭建组织共建、资源共享的党建服务平台，为城市社区提供了不同需求的服务。

⒉搭建便民利民、灵活多样的志愿者服务平台。随着城市社区志愿活动的蓬勃开展，民族院校志愿者活动的整体优势开始显现，其服务内容不断拓展，从早期的打扫卫生、小修小补的社区服务拓展到帮困结对、医疗咨询、法律援助等各个领域。如北方民族大学法学院志愿者服务社和法学社在西夏区长城须崎社区开展普法宣传活动，为社区各族群众发放《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国道路交通安全法》等手册，并依据相关的法律知识和案例耐心地为他们讲解有关规定。马克思主义学院志愿者在西夏区二一七社区开展志愿者服务活动，帮助打扫社区卫生，向社区各族群众发放创建全国文明城市的应知应会知识手册、健康教育知识手册等，帮助他们从身边的小事做起，从自身的一点一滴做起，践行健康生活方式，为创建文明城市贡献自己的力量。北方民族大学通过灵活多样、富有个性的方式吸引更多的大学生参与到志愿组织活动行列中，将服务社会、奉献爱心与充分发挥个人专业知识优势、特长结合起来，搭建了便民利民、灵活多样的志愿者服务平台，充分发挥各方力量在社区服务中的作用，对城市社区治理提供了强有力的支持。

（二）强化民族院校参与城市社区治理的协作与互动

现阶段，民族院校参与民族地区城市社区治理是推动城市社区建设和民族团结进步的有效路径。北方民族大学通过与民族地区城市社区的协作与互动，创造性地解决了城市社区治理面临的各种问题。

⒈加强社区志愿者队伍建设，为城市社区治理提供人力资源。城市社区治理工作队伍是社区工作的重要主体，是社区工作的基石和中坚力量，建设素质优良的民族院校参与城市社区治理工作队伍，是民族院校参与城市社区治理的必然要求，这支队伍能力的高低和综合素质的强弱将直接影响到社区的治理效果和所在城市社区的凝聚力。北方民族大学各院系通过发挥自身的专业特色优势，建设了一支优秀的社区志愿者队伍，为城市社区提供道德讲堂、医疗咨询、法律援助、政策解读等服务。与此同时，还结合不同院系专业实际，制定与城市社区相结合的人才培养体系，设置与社区实践、社区管理和社区教育相关的专业课程，为城市社区提供了人力资源支撑。

⒉强化二者之间的文化资源交流。社区文化作为基层社会的地域性文化，其特殊的内涵和功能能够对社区成员的精神面貌和社区的整体风貌产生潜移默化的影响。城市社区应该积极发挥组织协调作用，加强与民族院校的联系，合作开展文化活动，共同探索民族院校与城市社区文化资源共享的有效形式，使二者之间优势互补、扬长避短。如北方民族大学连续数年开展“清凉宁夏”广场文化专场演出，在展现民族院校文化特色、促进大学生综合素质提高的同时，为社区各族群众提供了丰富多彩的文化大餐。北方民族大学龙狮俱乐部到银川市民族综合福利院开展慰问演出，为福利院的孩子们带去了精彩的舞龙舞狮表演，让他们近距离感受到传统文化的艺术魅力。北方民族大学通过拓展城市社区文化事业，为社区提供丰富的文化资源，加强了社区各族群众之间的交流与沟通，增强了社区各族群众对社区的认同感和归属感，促进了社区文化的繁荣发展。

（三）创新民族院校参与城市社区民族团结教育载体

2019年7月26日，全国政协主席汪洋在中华人民共和国成立70周年民族工作创新与发展座谈会上强调，要创新加强民族团结的方式，深化民族团结进步教育，引导各族群众牢固树立正确的祖国观、历史观、民族观，自觉维护国家最高利益和民族团结大局。[9]因此，只有创新民族院校参与城市社区民族团结教育载体，搭建和谐稳定、团结友善的民族团结进步教育服务平台，才能使民族团结的观念深深扎根于城市社区各族群众心中，增强各族群众的获得感和幸福感，营造和谐稳定的社区环境。

⒈坚持把党的领导贯穿于民族团结教育的始终。习近平总书记在中央民族工作会议上强调，做好民族工作关键在党、关键在人。民族工作能不能做好，取决于党的领导是不是坚强有力。北方民族大学基层党组织通过加强与社区基层党组织的合作，深入开展民族团结工作调研活动，实现了资源共享、组织共建，搭建了社区公共服务联建和社区环境综合治理平台。与此同时，北方民族大学还组织从事民族理论研究的专家、学者与长期从事民族团结进步工作的优秀党员定期到城市社区进行培训和指导，及时了解并帮助城市社区解决在民族团结教育中遇到的困难和问题，不断形成推进新时代民族团结进步事业发展的强大合力。如北方民族大学马克思主义学院张琳教授到西夏区长城须崎社区讲解党的民族理论政策，带领社区各族群众学习习近平总书记关于民族团结的重要论述。马惠兰教授围绕深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，从我国国情和党的民族政策出发，为泾源县宗教界人士详细解读了党的民族宗教政策法规和全国、全区宗教工作会议精神。北方民族大学通过加强与城市社区的交流、合作，促进了各族群众相互之间的交往交流交融，形成了平等团结、互助合作、相互学习、共同繁荣发展的浓厚氛围。

⒉把促进各民族交往交流交融贯穿民族团结教育的始终。即把民族团结教育作为促进民族院校参与城市社区治理的有效载体，坚持重在平时、重在交心、重在行动，注重将民族团结教育与社区的文化生活紧密结合在一起。北方民族大学马克思主义学院组织建立的星火民族情志愿者服务社，团队中少数民族学生占80%，团队积极与银川市共享社区党总支、共享社区民族团结促进会开展“结亲互助”活动，通过签订“结亲互助”爱心联系卡，以“结亲互助”家庭为单位开展活动，有效增进了各民族间的感情，推动了社区民族团结进步事业的发展。2018年，中央电视台以《巴特尔们和宁夏妈妈》为主题，专题报道了马克思主义学院星火民族情志愿者服务社与共享社区民族团结促进会开展的“结亲互助”活动。

⒊大力表彰先进典型，发挥典型的引领作用。北方民族大学坚持以点带面、典型引路，评选出了一批政治素养高、各族群众公认的师生模范典型，通过评选先进典型并对典型进行全方位、多角度的宣传报道，引领各族师生和群众学习模范、崇尚模范、争当模范。与此同时，将民族团结先进模范典型融入和谐社区建设之中，努力营造民族团结进步的良好社会氛围，为各族群众搭起了交往交流交融的连心桥。

三、北方民族大学“校社共治”在民族地区城市社区治理中发挥的作用

北方民族大学通过为民族地区城市社区提供了丰富的资源，如政策解读、法律咨询、技能培训以及志愿服务等，在一定程度上缓解了现阶段民族地区城市社区治理缺乏社区工作者和志愿者的困境，在社区文化、教育等各项社会事务中发挥了重要作用。自开展“校社共治”以来，北方民族大学与周边多个社区开展共治共建合作活动40余次，签署共建协议10余项，直接参与教师和大学生1000余人次，已经成为学校教师和大学生参与城市社区治理的主要途径。经过多年的实践，北方民族大学“校社共治”促进了包括城市社区党建、城市社区管理、城市社区服务以及城市社区文化等多种形式的城市社区治理体系的形成，对打造与周边社区共建共治共享的社会治理格局起到了一定的推动作用，对激发社区治理活力发挥了积极作用。

（一）城市社区党建工作的合作者

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推进基层党建工作创新;把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。在2018年全国组织工作会议上，习近平总书记强调，要加强企业、农村、机关、事业单位、社区等各领域党建工作，推动基层党组织全面进步、全面过硬。[10]北方民族大学各院系党委、党支部通过与民族地区城市社区开展共建活动、主题党日活动以来，大学生党员、入党积极分子每月定期到结对帮扶家庭通过打扫卫生、陪护老人等方式开展帮扶活动，进一步坚定了党员的理想信念，提高了党员的党性修养。北方民族大学“校社共治”利用高校与社区党组织的有效互动、开展灵活多样的活动、发展和完善社区党组织等方式，进一步整合了社区党建工作资源，真正发挥了党组织在建设文明和谐社區中的领导核心作用，促进了城市社区党建工作合作新格局的形成。

（二）城市社区道德与法治建设的引导者

城市社区建设包含道德建设与法治建设两部分，是社区治理的重要领域，“社区建设的目的之一是要建设一个基于中国优秀文化传统之上的守望相助、尊老护幼、知礼立德的现代文明社会， 这实际上也是社会主义道德建设的一部分”。[11]与此同时，社区治理必须依法进行，遵循法治化原则。社区治理是否有效，取决于社区道德和法治建设水平的高低，城市社区的道德与法治建设水平关乎城市社区的文明进步。北方民族大学通过开展倡导健康理念以及普法宣传教育等活动，增强了社区各族群众的法律意识。北方民族大学“校社共治”通过利用高校的学科优势和教育资源，将其切实地融入到社区道德与法治建设中，使城市社区的道德与法治建设能够与民族院校参与的主动性和创造性相结合，依托社区现有的资源优势，引导社区道德与法治建设不断向前发展，实现了融合治理。

（三）城市社区民族团结进步的参与者

党的十九大报告提出，全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起。因此，在推动民族地区城市社区建设过程中，应当以社区为视角，发挥民族院校具有的民族团结教育资源优势，定期宣传党的民族理论政策，深入开展形式多样的民族团结进步活动，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。北方民族大学“校社共治”通过广泛开展丰富多彩的民族团结教育活动，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，学习习近平总书记关于民族工作的新理念新思想新战略，牢固树立马克思主义民族观宗教观，全面贯彻党的民族理论政策和宗教工作基本方针，将教育活动同增强社区服务功能、丰富社区文化生活、构建融合式社区紧密结合起来，确保民族团结教育始终坚持正确的政治方向。北方民族大学开展的“校社共治”运用民族院校的民族团结教育资源，借助学校与社区共同搭建的互动平台，充分发挥民族团结教育的成果优势，将民族院校的民族团结和睦氛围融入到城市社区文化中，在城市社区民族团结教育工作中发挥了重要作用，使城市社区各族群众在日常生活中互学互助，相亲相爱。

结论与启示

北方民族大学开展的“校社共治”在民族院校参与城市社区治理中具有鲜明的特点，在不断的实践和完善过程中，充分发挥了民族院校在民族地区城市社区治理中的作用，实现了与政府、社会组织等多元主体的融合共治。“校社共治”在通过民族院校为城市社区建设提供丰富资源的同时，城市社区也为民族院校提供了实践平台，提升了民族院校教师、大学生的专业能力和水平，进一步坚定了教师和大学生党员的理想信念，创建了融合共治的社区环境。总之，加强民族地区城市社区建设，不仅是外在环境的建设，而且是民族地区各族群众心灵家园的构筑。北方民族大学开展的“校社共治”是立足民族地区实际，全面贯彻党的民族理论政策，推动我国民族团结进步的有效载体。因此，对于民族地区城市社区治理而言，应该充分发挥民族院校的资源优势，形成与民族院校共建共治共享的社会治理格局，推动民族地区城市社区更好更快地发展。

【参考文献】

[1]习近平在内蒙古考察并指导开展“不忘初心、牢记使命”主题教育[EB/OL].新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-07/16/c_1124761316.htm.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[3]郭学贤.城市社区建设与管理（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2018：11.

[4]吴晓林，郝丽娜.“社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察[J].政治学研究，2015，（1）.

[5]边防，吕斌.基于比较视角的美国、英国及日本城市社区治理模式研究[J].国际城市规划，2017，（4）.

[6]赵岩，孙涛.国外社区治理研究知识图谱评述：基于近十年Web of Science[J].上海行政学院学报，2016，（4）.

[7]唐文娟.民族地區社区发展现状、存在问题及构建模式研究——以四川凉山彝区为例[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2011，（2）.

[8]王平，李江宏.乌鲁木齐市多民族混合社区建设研究[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2013，（4）.

[9]全国政协主席汪洋出席民族工作创新与发展座谈会[EB/OL].中国之声，http：//china.cnr.cn/news/20190726/t20190726_524706309.shtml.

[10]习近平总书记在全国组织工作会议上的重要讲话在广大组工干部中引起热烈反响[EB/OL].人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0709/c419242-30135534.html.

[11]费孝通.居民自治：中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊，2002，（3）

（责任编辑：高  静）