关于我国农村土地制度改革的讨论

徐道林

摘要：农村土地制度不仅影响到土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到农村的政治稳定。在经济建设过程中，农村土地制度出现了一些问题，损害了农民的权益，不利于农村经济发展与社会稳定。通过评述农村土地制度改革的观点，阐述了农村土地制度改革的目标。

关键词：农村土地制度;改革;目标

中国的问题主要是解决农民问题，而土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计的最基本的保障。如何解决好目前已矛盾重重的农村土地制度是保持农村社会稳定、构建和谐社会的关键。

一、我国现行农村土地制度存在的问题

2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》反映了中央进一步稳定农村土地承包关系的思想，巩固了农村家庭联产承包责任制，被称之为“新土地革命”。但在土地承包法貫彻和实施过程仍有许多问题和隐患：

（一）农地经营分散，难以形成规模效应

在集体内公平分配土地的要求，必然导致农户的小规模经营，在土地肥力、位置方面的公平要求，进一步导致了土地的细碎化经营。我国目前是世界上最小的土地经营规模。土地的超小规模经营不利于引进资金和技术，而且单个农户从市场获得信息的能力有限，对市场的参与程度较低。也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险，成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。

（二）塞层组织对农村土地的控制过度

目前法律不能清晰界定权利边界，这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。我国的《农村土地承包法》虽然规定30年承包期内不允许进行土地调整，但在实际执行过程中一些乡村随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权;有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益;有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活;有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途。

（三）农村土地征收失控，致使农民失地、失业、失保

在工业化、城市化和现代化的进程中，农村土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程，这种转化需要服从“公共利益的需要”。然而，我国现阶段的土地征收项目早已远远超出“公共利益的需要”。“公共目的”的土地征收与商业目的的土地征收混杂在一起，出现了对农村土地征收权的滥用。据审计署对34个高等级公路项目的审计结果显示，湖北、湖南等14省（区）共21个项目应支付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用、长期拖欠或扣减，比例高达31.7%[1]。

二、近期我国农村土地制度改革的思路

目前我国农村实行家庭联产承包制，就现行农村土地制度如何进行改革，学术界和官方有不同的观点：

第一种观点主张农村土地私有制。他们认为现行的农村土地承包责任制是一种不彻底的改革，是平均主义与效率之间妥协的产物。中国目前存在的“三农”问题，根本症结在于农村土地不属于农民所有。土地私有化有两个最主要的标志：一是无限期可继承的所有权，二是可以自由交易租赁。土地私有化后，政府可以收到可观的交易税和财产税。同时对土地的管理也容易纳入到法制化的轨道。

第二种观点是主张土地国有化。他们认为应废除土地集体所有制，实行一切土地国有制，赋予农民“永佃权”，农民可以自由地经营、出租、转让、人股甚至在国家政策允许的范围内出售土地[2]。其次，实行土地国有化，强化了国家对土地的宏观调控权。这个主张虽然充分认识到了土地集体产权性质的弊端，但却忽视了土地国家所有制的其他后果。

第三种观点是主张在现行的土地承包法基础上完善土地承包经营责任制。他们认为农村实行土地私有的条件并不成熟。而且即使实行了土地私有也不可能解决所有的问题。但是现阶段农村土地对大多数农民来说，既是从事农业生产的生产资料，又是他们安身立命的基本生存保障。相对于土地的使用效率而言。确保土地对于农民生存的基本保障作用，是农民更为基本的权益，也是现阶段整个社会对于农村土地更为基本的要求。

三、我国农村土地制度改革的方向

从目前农村实际情况来看，正在进行的工业化进程加剧了我国土地资源短缺的现象。农村与城市对土地资源的争夺将会持续较长的一段时间。农村土地制度改革应从减少改革成本、稳定社会出发，将改革目标分为短期、中期和长期目标。

在短期之中不宜进行土地私有化的改革。私有化改革与现行的意识形态相悖。土地私有制并不一定能够促进土地流转和提高土地效率。在人地矛盾紧张的环境中，土地私有化可能进一步强化土地的保障和保值功能。使土地流转困难重重，更谈不上规模经营。近期改革应以完善土地承包责任制，依法保障农民土地权利不受侵犯为主。应强化农民的承包权利，制约村社集体的权力，制止土地承包向“集体化”回归[3]。进一步改革农村的政治体制。扩大农村基层政府权力来源的民意基础，加强对农村基层政府权力运行的民主监督，打击腐败，维护公平。保持农村社会的稳定。使农村社会经济各方面协调发展。

从长期来看，中国现行的土地承包制度不可能作为一种基础性的制度，继续支撑中国农业的长期发展和支持中国的城市化进程。因此在长期之中，政府的政策和立法都必须有根本性突破，从目前明确农民对土地的使用权转向进一步明确农民对土地的所有权。虽然《土地承包法》明确了今后中国农村土地制度的基本框架，现行的农村土地承包经营权已经非常接近于法律意义上的所有权，但仍有不够彻底的地方。理论上的研究要加强与实际情况的结合，开展具体的区域性研究，把成功的探索经验进行推广学习，逐渐建立更加完善的农村土地制度。

参考文献：

[1]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2005，44（4）：8-18.

[2]丁任重，倪英.我国农村土地制度改革问题研究[J].学术研究，2008（1）：80-84.

[3]赵雪峰.我国农村土地制度改革的探讨[J].特区经济，2008（9）：18-20.