抗战时期西安市政建设述论

张玉峰

[摘 要]陕西省临时参议会作为国民政府抗战时期省级民意机构，参议员是当时地方精英，具有较大的影响力。陕西省临时参议会积极参与西安市政建设，主要通过接受请愿、听取施政报告、询问、提议案、视察等方式健全市政机构，规范市政机构财政收支，推动市政建设有序开展，由此弥补市政机构不足，改观市政面貌，促进市政现代化。

[关键词]抗战时期;西安市政;建设;述论;陕西省临时参议会

[中图分类号]  F299.29（241）=6  [文献标识码] A [文章编号]1008-4649（2019）01-0069-05

On Municipal Construction of Xi'an during the Resistance War Against Japan——with the Angle of the Shaanxi Interim Council

Zhang Yufeng

（Zhengzhou erqi memorial， Zhengzhou 450000）

Abstract：Shaanxi interim council was wartime public institution， and senator was the local elite， so it had a great influence. Shaanxi interim council actively participated in the municipal construction of Xi'an， it mainly reflected optimize the municipalitie， supervise the financial revenue and expenditure of municipalities，  press the construction of roads， housing， hygiene， education and so on. it made a great change the municipal construction of Xi'an.

Key word：The Resistance war Against Japan;Xi'an municipal; Construct;Shaanxi interim council

一二八事變后，国民政府四届二中全会决定以“长安为陪都，定名为西京市”。[1]西安政治地位骤升刺激市政建设。开发西北热浪，特别是陇海铁路通车西安给市政建设带来重要机遇。全面抗战爆发后，西安人口激增，工商业发展迅速，加之市政设施滞后，“各路都是用泥土筑的”，“西安至今毫无电灯”，“市上交通以人力车、骡车为主”，[2]市政建设更为迫切。为动员全民族抗战，国民政府决定在各省成立临时参议会，其宗旨为：“国民政府在抗战期间为集思广益，促进省政兴革起见，特设省临时参议会。”[3]1939年7月1日，陕西临参会在西安成立，共存在两届，召开11次大会。陕西临参会对西安市政建设有着极大热情，部分参议员有丰富的市政建设经验，如韩光琦、黄统等人曾任西京市政建设委员会委员。为了“在抗建期间西安市政能有充分新的表现”，“不辜负社会人士之希望”，市政当局多次希望参议员参与市政建设，如市政处长刘楚材期待参议员“随时多加指导，以期符合群策群力之旨”。[4]陕西临参会作为民间力量积极参与市政建设，提出众多切实可行的建议，弥补市政机构的不足，促进市政建设的开展，改观西安的市政面貌。

一、健全市政建设机构

西安市政建设机构原有西安市政工程处、西京市政建设委员会、西安园林管理处等。市政建设机构重叠、职权狭小导致效率不高，如西安市政工程处“仅设事务、设计、建筑三科，所有职员不过二十余人，其组织之简陋、人员之缺乏，可说仅具雏形，简直不成其正式机关”，[5]西京市政建设委员会“专在修筑本市道路沟渠，范围既小，……诸多因陋就简”。[6]为了健全市政建设机构，完善职权，参议员主张成立西安市政府来统筹市政建设。

在陕西临参会一届五次大会上，李墀等参议员提“拟请省政府设法改善西安市政以利抗建案”，认为“陕西地位重要，屏藩新都，省会庶政自应力求改进，近年以来兰州、桂林、昆明相续设市专司其事，成效颇著，以需要言西安设市更不容缓”，并强调西安市政设施落后，“（一）点灯电厂办理不善，社会啧啧有烦言，每籍口电力不足致全市灯光暗淡，工厂生产大受影响，文化机关深感痛苦，（二）交通马路失修殊多阻滞，大街通衢高低不平，小街僻巷无人过问，（三）水道污垢淤塞不加修浚，晴时则浊气上蒸传染疫病，阴雨则积水难退倾倒民屋”，建议“咨请省政府迅予改善或另筹设机关以专责成”。[7]陕西省政府回应此提案，1942年1月1日，西安市政处成立，“内设总务、财务、工程、公益四科及会计室，下设公务、稽征两局”。[6]参议员设立西安市政府的目标虽未实现，但市政建设机构总算有了一些改善。

由于市政处经费与职权相对有限，市政建设成效仍然不大，市政处长黄觉非也认为“惟市政府尚未成立，市政机构未臻健全”。[8]鉴于此，参议员不断提议案促使成立市政府。在陕西临参会二届二次大会上，王树滋等参议员提“拟咨省政府转呈行政院迅即成立西京市政府，健全行政机构，增加行政效率案”，认为“抗战军兴以来，西京市人口骤增，而地位亦日行重要，一切庶政亟待统筹举办”，市政处“诚不足以应付今日实际政治环境与社会之要求”，若设立市政府能“迅速举办全市之社会福利、工程建设、财务税收、治安卫生及文化教育等事业，以树立西北各省地方自治之楷模，建设现代都市应具之规模”，办法为：“本市人口骤增，地位日形重要，亟须有健全行政之机构，原案所陈确属重要，咨请省政府照转。”[9]陕西省政府十分重视该提案，多次向中央请示设立市政府，1944年9月1日成立西安市政府。市政府成立后不久就制定了民政、教育、卫生等方面的施政纲要，全面推动市政建设。

二、规范市政建设机构财政收支

抗战时期，西安通货膨胀、物价飞涨、税负繁重，市民生活十分艰难。市政处长刘楚材虽在施政报告中强调“在收入方面，关于各种税捐，正在积极设法使之合理的增加，力革从前积陋，在支出方面特别审慎，不敢有丝毫浪费”。[4]然而现实中市政建设机构却存在着用估算征税、任意勒索、有限收入用于面子工程等问题。为减轻市民负担，参议员多次要求市政建设机构统一征税标准、税收透明、量入为出等方式规范财政收支。

在陕西临参会二届一次大会上，三位参议员先后就估算征税等问题询问市政处长黄觉非。参议员李墀询问：“西京市征收自治捐任意估计、多寡不一，以致数十家公会各方控告，市政处对此案如何处理，似宜以商号所报所得税资本征捐最为合理。”黄答：“征收自治捐三千元以下者不征收，至建议以各商号所报所得税资本征捐，自应注意办理。”参议员韩光琦接着询问：“市政处自治捐估计增加对商民威信攸关，应依各商所报资本征捐，不应估计。”黄答：“自应注意。”参议员马平甫再询问：“本市各项捐税过重，商民日形萧条，闻每逢年节任意勒索，商民所病，再罚款公益捐税究数若干应予公布，以昭大公。”黄答：“此案权限不在本处，自应转达注意。”[10]随即，田毅安等参议员又提“西京市政处嗣后对于房捐等不得任意增收用纾民困案”。[10]

市政机构仍按估算方式征税，西安山货等业同业会向陕西临参会呈控“西京市政府对于东南关行栈房屋之租金估计过高，房捐太重”。[11]参议员又多次要求市政当局按确切标准征税，在陕西临参会二届四次大会上，参议员马平甫询问市政府秘书长李觐高：“征收房捐采取估计方式，似觉伸缩性太大，亦且滋扰殊多，嗣后厘定，应力求平均化。”李答：“建议两点自当接受，并予注意。”[11]

市政收入本应存入省银行，然而却存私人银行，对此，在陕西临参会二届三次大会上，参议员刘新天询问市政处长庄智焕：“市政处既委托省銀行代理市库征收警捐房捐，但闻每日所收之畜税路灯捐为何分存于通商及大同银行，公款存入私人银行是否合法。”庄答：“市政收入完全存于省银行。”[12]

市政收入本来就十分有限，如1942年市政收入仅240余万元，[6]然而却用在面子工程上。在陕西临参会二届一次大会上，参议员李墀就修建中正堂问题询问市政处长黄觉非：“值此荒饥，民不聊生，何以竟以三百五十万元之巨款大兴土木，修建中正堂，且修建时市政处不负其责，再如此巨款动工何以不用投票办法。”黄答：“此事奉上峰饬办，闻系技术室办理，办理情形，本处未悉。”显然黄的回答有推脱之嫌。参议员田毅安接着询问：“市政处每月收支应量入为出，值此国难时期尤须体念物力民力，其不急之务应予从缓，省财力民力，并应将收支情形公布。”黄答：“接受建议，自应注意。”[10]

参议员多次询问、建议市政机构规范市政财政收支，对市政收支有监督作用，某些询问得到了落实，这在一定程度上减轻民众负担，有利于市政收支规范化。

三、推动西安市政建设有序开展

抗战时西安人口大增，经济发展迅速，然而市政设施落后，陕西临参会作为民意机构重视市政建设，特别关注道路、房屋、教育文化等方面的建设，为市政当局提供了众多切实可行的建议。

（一）推进道路建设

道路对市政建设的作用非常大，决定着其它方面的建设，“街道问题在市政里面，要算最重要的问题。城市的发展与兴盛，跟街道有很大的关系”。[13]参议员多次要求市政机构大力开展道路建设，其主张有从修筑个别道路到规划道路系统的发展趋势。

在陕西临参会一届二次大会上，张扶万等参议员提“开通本市西仓北边道路以便居民出避敌机案”，认为缘西仓内居民出入不便，仓内东北隅旧庙“如即时拆去，开通道路，于仓内居民甚便，如有警报就近逃避为益甚巨”，办法为：“请咨省府转建设厅即令工程处派员勘查办理，俾交通便利，警报发生，免致绕越，仓慌误时。”[14]陕西省政府采纳该提案，赞同“拆庙开路较为适当，以便派工修路，并附绘图一纸”。[15]在陕西临参会二届一次大会上，陈建晨等参议员又提“请省政府饬令市政处即行筑四城角道路以利交通案”。[10]在陕西临参会二届二次大会上，郑自毅等参议员再提“西安城垣四面应增辟城门以资市区发展而使市民交通并利防空案”。[9]修建个别道路已无法适应现状，同次大会上，郑自毅等参议员提“西京市区应迅速规定道路系统以利建设案”，认为“道路系统为市政建设之先决条件，本市在城垣以内者虽经规定，惟城外若干地区迄未计划实施，……是项道路系统及等级之规定极为需要，自应迅速进行俾有遵循而利市政”，办法为“由主管市政机关从速设计规划道路系统及等级以便人民建筑”。[9]

为了使道路建设的建议得到落实，参议员加强对市政当局的询问。在陕西临参会二届一次大会上，两位参议员就忽视修筑小路等问题询问市政处长黄觉非，参议员黄统询问：“修路工作不应只看到大街，小巷即不修石子路，亦当使土面平整。”黄答：“整理小巷道路，刻正积极推行，容俟将大街道路整修完竣，即行开始整修。”参议员谢幼石询问：“本市玄风桥马路北段已修，南段何以延迟不修。”黄答：“关于玄风桥南段马路已在计划修筑中。”[10]在陕西临参会二届三次大会上，两位参议员就道路建设效率低等问题询问市政处长庄智焕，参议员黄统询问：“规定市区道路交通一案迄历一年，……殊觉延缓。”庄答：“道路系统图迄未办竣者，以此项图表须详细规划未便草率，现正积极办理，不久即可办竣。”参议员安耀宸询问：“市政处应办之事遗漏甚多，如修筑道路，……有包商潜逃遗误工程者，……应请切实注意。”庄答：“建议各点当切实注意，至包商潜逃之事现已改善，以后当不再发生。”[12]上述询问主要是针对道路建设中出现的问题，有的询问非常尖锐，体现了参议员民意代表身份。

（二）关注房屋建设

战时西安人口激增，1939年“西安人口增加了三十万以上，超过平时三分之二”，[16]房屋需求大增，时常发生房荒，房屋问题自然是参议员关注的重要方面。参议员主张在房屋建设过程中限制特权者利益，维护中下层市民利益。

参议员对特权者占有官地、房屋非常关注，在陕西临参会二届一次大会上，参议员王德崇询问市政处长黄觉非：“闻革命公园东边空地租金甚微，租期甚长，此项权利多为特殊关系者所享，究竟办理情形如何。”黄答：“关于革命公园空地原欲租者实感财力不逮，并无特殊情形。”[10]在陕西临参会二届三次大会上，参议员田雄飞就前市政处长黄觉非占用房屋问题询问市政处长庄智焕：“在尚德路官地建筑房屋一座，不知此房作何用途，闻为处长官邸，是否属实，请答复。”庄答：“前建尚德路示范区房子，黄前处长虽暂时居住，但付有房费，其租约当以书面送会核阅。”[12]

真正缺少房屋者为中下层市民，尚德路附近地方辽阔、居民稀少、交通便利，适合修筑房屋，1943年，市政处为解决房荒，“拟将该路二十公尺内之官地划成住宅区，准许商民租赁，建造房舍，听任居住或营业”，[6]制定租赁办法，并建一所标准房。但由于租期短、标准房造价高妨碍中下层市民租地建房的积极性。参议员主张延长官地租期甚至给予市民土地所有权。在陕西临参会二届二次大会上，参议员李梦彪就官地租期短等问题询问市政处长黄觉非：“尚德路新修房屋地皮规定十年收回，修筑费二十万元，致问津者殊少，目前西安缺房者为中下层，市政处应谋解决办法。”黄答：“尚德路地皮十年为期，乃奉行政院规定者，至房屋修筑费用较巨，原求美观，因革命公园在旁，不致减损市容。”在陕西临参会二届三次大会上，李梦彪等参议员又提“请省府开放西京市区官地，并规定永佃权或予以合理之长久限期，以利建筑而济房荒案”，认为官地租期十年不利于解决房荒，建议“请开放官地建筑房屋须合普通居民之用不必过求壮丽”，“领地之后似应给予永佃权或予以合理之长久期限，不必限以十年。”[12]这些询问和建议有利于解决房荒问题。

（三）促进教育文化建设

战时西安教育文化发展迅猛，学校数量明显增加，但也出现了一系列问题，如私立学校发展困难、学校数量相对不足，缺乏大型公共文化设施等，参议员积极解决这些问题。

1942年，陕西省实施中小学教师食粮补助办法，“省立的面粉三袋，县立的面粉两袋”，[17]然当年却取消补助私立学校面粉。私立学校只好向学生征收食粮，这加重学生负担，不利于教育的发展。私立学校就此问题多次向陕西临参会请愿。在陕西临参会二届一次大会上，陈建晨等参议员提“咨请省政府继续补助西安市已立案之私立中小学教职员食粮，以重国民教育案”，建议：“本市已立案之私立小学，应请省级公粮酌量筹拨补给食粮”，“各小学受到补给后，暨予下学期起不得专向学生征收食粮。”[10]相对学龄人数，学校数量仍显不足，在陕西临参会二届三次大会上，参议员杨子廉询问市政处长庄智焕：“本市小学数目与学龄儿童不能适合，所有学校学生类多拥挤，……虽有良好教员，精神亦难顾到，以致学生成绩日趋不良，故增加学校为其急切重要。”庄答：“建议接受。”[12]女子在受教育上处于弱势地位，在陕西临参会二届五次大会上，刘凤仪等参议员提“请省政府令饬西安市政府速为筹设西安市女子初级中学及简易师范以重女子教育案”。[18]

西安为西北文化中心，却缺乏国立公共文化设施，为提高学术研究水平、丰富市民文化生活，参议员主张设立大型图书馆、博物院等公共文化设施。在陕西临参会二届五次大会上，王德崇等参议员提“请省政府转请中央在西安成立大规模之科学馆、图书馆、艺术馆及博物院等以便学术研究案”，认为西安“急应扩充各种现代文化设备以便学术，而期恢复过去在文化上之光荣地位”，办法为：“由省政府转请中央在西安设立国立图书馆、科学馆、艺术馆、及博物院各一所，并宽筹经费，以便充实各项设备”。随后王德崇等又提“请省政府令教育厅充实省立图书馆设备以便学术研究案”。[18]参议员的提案得到部分采纳，1946年，教育部决定筹设国立西安图书馆，以国立西北大学刘季洪为筹备委员会主任委员，陕西省参议会议长王宗山等人为委员，国立中央图书馆部主任陆华琛为委员兼秘书，积极筹备，预计一年内筹备成立。[19]

此外，陕西临参会还关注公厕、医院、公园等方面的建设，提出诸多切实可行的建议。

陕西临参会为西安市政建设提供了诸多的宝贵意见，对市政建设有一定的监督作用，对当时的市政建设产生了积极影响，为以后的市政建设提供了借鉴。尽管市政建设有经费不足等诸多客观因素，“市政府经费支绌，不仅大规模之工程不能进行，即小规模之工程亦无法实施，故一切工作只能于平易处下手”。[11]但在陕西临参会积极参与下，西安市政建设还是取得一些成就，“西安的街设计得挺好的，……两边是各宽约八公尺的车行道，左右自然分开……店铺前也有宽约三公尺多些的人行道砖块砌成，……马路砌的都是碎石路，八年战争并没有损坏，这又是全中国所有都市所不及。……学校也很发达，尤以北门一带，专科以上有五六所，中学二十七所，小学五十所以上”，[20]“在抗日战争极其艰苦情况下所进行的城区道路修筑工作，初步改变了西安历史时期道路的路面面貌，是西安城区道路近代化的开端，且对当今西安城区交通布局有重要影响”。[21]

[参考文献

[1] 西安市档案局，西安市档案馆编.筹建西京陪都档案史料选辑[M].西安：西北大学出版社，1994：5.

[2]李无垢.西安的印象[J].中华周报，1934（110）：8.

[3] 中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编第五辑第二编（政治一）[M].南京：江苏古籍出版社，2000：37.

[4]陜西省临时参议会秘书处编.陕西省临时参议会第六次大会记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1942：73.

[5]野鹤.西安市政工程处之过去现在与未来[J].西安市工季刊，1936（1）：3.

[6]黄觉非.一年来的西安市政[J].陕政，1943（5-6）：78-80.

[7]陕西省临时参议会秘书处编.陕西省临时参议会第五次大会记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1942：116.

[8]黄觉非.一年来的陕西市政[J].陕政，1944（5-6）：102.

[9]陕西省临时参议会秘书处编.陕西临时参议会第二届第二次大会会议记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1944：125，120，128.

[10]陕西省临时参议会秘书处编.陕西省临时参议会第二届第一次大会记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1943：256-257，337，256-257，298，256-257，245，343.

[11]陕西省临时参议会秘书处编.陕西省临时参议会第二届第四次大会记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1945：42，337，80.

[12]陕西省临时参议会秘书处编.陕西省临时参议会第二届第三次大会记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1944：96，95-96，95，127，96.

[13]章渊若.街道与市政[M].上海：上海泰东图书局，1929：2.

[14]陕西省临时参议会秘书处编.陕西省临时参议会第二次大会记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1941：119.

[15]陕西省临时参议会秘书处编.陕西省临时参议会第三次大会记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1941：102.

[16]瀑岩.西安近影[J].青年抗敌特刊，1939（27-28）：24.

[17]边肇震.如何改进西安市的初等教育[J].陕政，1944（9-10）：20.

[18]陕西省临时参议会秘书处编.陕西省临时参议会第二届第五次大会记录[Z].西安：陕西省临时参议会秘书处，1945：214，212.

[19]筹设国立西安图书馆[J].教育通讯（汉口），1946（4）：17.

[20]平山.西安漫记[J].茶话，1946（5）：31-34.

[21]郭世强.1931-1934年西安城区道路工程建设的初步研究[J].中國历史地理论丛，2013（3）：1.