美国空军无人机机组人力资源审计调查分析与评价

薛娜娜 董中超

摘 要近年来，美国空军越来越多地使用无人机（以下简称RPA）来提供支持作战行动的专业能力，自2013年以来，在普通战斗机飞行员需求未发生变化的情况下，RPA飞行员的需求增加了76%。需求激增带来了招聘、培训、保留、晋升等很多方面的问题。2018年度国防授权法案的一份报告中，参议院军事委员会要求美国政府问责局（以下简称GAO）对空军RPA机组的职业发展问题进行调查并报告，本文对这一调查进行了跟踪并对人力资源审计调查这一典型议题进行了分析与评价。

关键词美军；人力资源审计；审计调查

开展审计调查是政府审计部门的一项基本职责，一般就某一问题或议题由政府审计机关展开客观、中立的调查，并将这一问题的具体情况和调查结论报告给政府或立法机构。审计署早在《审计署 2003-2007年审计工作发展规划》中就提出到2007年审计调查要达到50%以上。近年来，各地审计机关实施了许多诸如环境污染治理审计调查、扶贫资金审计调查等，大都以资金为主线作为专项审计进行立项。本文对美国GAO的一份人力资源审计报告进行了整理和编译，以期为我们扩宽审计调查的视野和范围提供借鉴。

一、美国政府问责局概况

美国政府问责局（Government Accountability Office，GAO）是美国国会下属的一个审计、评估和调查机构，其前身是美国的总审计局。它是一个独立机构，只对国会负责，以中立精神开展工作。它的存在是为了支持国会履行其职能，同时负责调查、监督联邦政府的规划和支出，提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和公众的责任。包括审查公共资金的使用情况、评估联邦项目和政策、提供分析、建议和其他帮助，以支持国会开展有信息根据的监督、政策和资金决定。它对良好治理的担当体现在其问责、诚信和可靠的核心价值观上。

（一）审计调查背景

美国空军越来越多地使用RPA为作战行动提供支持，例如使用RPA来收集情报，进行监视和侦察，并对各种目标发动攻击等。RPA机组由两个人组成——飞行员和传感器操作员。通常情况下，RPA飞行员是一名具有航空专业知识的军官；传感器操作员一般是入伍的服务人员，他主要的职责是控制飞机的传感器，记录视频和其他情报信息。作为机组成员，RPA传感器操作员为RPA飞行员操作飞机提供各方面的帮助，例如跟踪空中、海上和地面物体，并持续监测飞机和武器系统的状态。在2010年以前，空军完全依靠拥有实际飞机驾驶经验的飞行员来操作RPA。2010年，空军设立了一个RPA飞行员职业领域，专门训练RPA飞行员。此后，空军对RPA飞行员和传感器操作员的需求迅速增加。自2013年以来，对RPA飞行员的需求增加了76%，而对战斗机飞行员的需求则保持不变。GAO在之前的评估报告中已经揭示了空军在RPA飞行员职业领域所面临的挑战。2014年4月，GAO发现RPA飞行员存在缺口，并且空军面临着招募、培养和留用飞行员以及建立士气的挑战。GAO还发现RPA飞行员的晋升率低于其他类型飞行员。2015年5月，GAO报告说美国陆军的许多RPA飞行员都没有完成训练，陆军高层似乎对此也毫不知情。2017年1月，他们提示空军应改进其战略性人力资源规划。GAO在每次报告中都提出了相应的建议。截至2018年7月，空军采取了一些行动，但尚未完全实施这些建议。在2018财政年度国防授权法案的一份报告中，参议院军事委员会要求GAO审查空军RPA机组的职业发展并与其他类型飞行员进行比较，并提供自2014年报告以来空军RPA飞行员以及传感器操作员的晋升比率。根据这一要求，GAO对美国空军开展了此次RPA机组人力资源审计调查。

（二）审计调查目的

本次审计调查的目的有五个：（1）确定RPA飞行员的晋升率并与其他类型飞行员作比较；（2）确定RPA飞行员被提名参加发展教育计划的比率并与其他类型飞行员作比较；（3）确定RPA传感器操作员的晋升率并与其他入伍服务人员作比较；（4）确定需要由RPA飞行员胜任的非操作人员岗位被分配到空军不同组织的比率；（5）确定空军对非操作人员岗位任职要求的审查和监督程序的有效性。

（一）审计调查的主要过程

GAO根据公认的《政府审计准则》，从2018年1月至2019年2月对美国空军进行了绩效审计。

为了确定RPA飞行员的晋升率并与其他类型飞行员作比较，GAO从空军人事中心获取了2006-2017年轰炸机、战斗机、机动性和RPA四个职业领域的飞行员晋升人数的数据以及符合晋升条件的人员数据。根据2013-2017年的这些数据，GAO用晋升军官的数量除以合格军官的数量计算了四个职业领域的飞行员各个级别的晋升率，然后把各年RPA飞行员的晋升率和其他类型的飞行员进行比较来确定孰高孰低；与GAO在2014年报告中报告的2006-2012年RPA飞行员的晋升率做历史比较，以确定2013-2017年的晋升率和先前报告的晋升率数据的变化程度。此外，GAO审查了空军关于军官晋升程序的文件，并采访了空军总部作战人员和空军人事中心的官員，以了解他们对RPA飞行员晋升率趋势的看法。

为了确定RPA飞行员被提名参加发展教育例如专业军事教育的比率并与其他类型飞行员作比较，GAO分析了中级和高级发展教育所有符合条件的军官在2014-2018年的提名数据。为了与上述晋升率分析的数据口径一致，GAO要求同一时期的发展教育提名数据，但是，空军人事中心没有2013年的数据，有2018年的数据。因此，GAO获取了2014-2018年这5年的发展教育提名数据。根据这些数据，他们通过将四个职业领域的提名人员数量除以合格飞行员数量来计算提名率。然后将计算的年度RPA飞行员提名率与其他类型的飞行员进行比较，以确定比率之间的差异程度。此外，他们还审查了空军关于发展教育提名过程的文件，并采访了空军人事中心官员，了解这些过程。

为了确定RPA传感器操作员的晋升率并与其他入伍服务人员作比较，GAO从空军人事中心获取了RPA传感器操作员和入伍的服务人員的晋升数据以及符合晋升条件的人员数据。为了与上述RPA飞行员晋升率分析的数据口径一致，他们选取了2013-2017年的晋升数据。根据这些数据，按同样的计算方法分别求出每年传感器操作员和入伍的服务人员的晋升率。然后把这两个晋升率进行比较以确定差异程度。此外，GAO还审查了空军关于入伍晋升过程的文件，并采访了空军总部人员和空军人事中心官员，以了解他们对入伍传感器操作员晋升率趋势的看法。

为了确定RPA飞行员被分配到空军不同组织提供的非操作人员岗位的比率并与其他类型飞行员作比较，GAO从空军人事中心获取了空军下属的各组织提供的需由飞行员胜任的非操作人员岗位数量以及实际分配的人员数量的数据。为了与上述进行的RPA飞行员晋升率分析的数据口径一致，他们选取了2013-2017年的非操作人员岗位分配数据。由于2018财年的数据在审核期间可用，也将其包括在分析中。因此，GAO获取了2013-2018年的非操作人员岗位分配数据。根据这些数据，通过用分配的人员数除以提供的岗位数来计算年度非操作人员岗位分配率。然后把年度RPA飞行员非操作人员岗位分配率和其他三类飞行员的分配率进行比较以确定分配率的差异程度。

为了确定空军在多大程度上对其监督程序进行审查，以有效和高效地管理其非操作人员岗位，GAO审查了空军关于审查和证明非操作人员岗位需要由飞行员胜任的有关要求和责任的指示。他们根据适用的空军指令和联邦内部控制标准的要求，评估了空军获取和使用各组织信息的做法，以了解各组织给出的非操作人员岗位需要由飞行员胜任的理由的合理性。此外，GAO还采访了空军总部和空军作战司令部的行动官员，以了解他们对用于审查和证明非操作人员岗位需要由飞行员胜任的监督程序的看法。然后他们还采访了空军总部官员，了解他们为响应众议院要求空军部队报告审查每个需由飞行员胜任的岗位的结果所做出的努力。

（二）审计调查的结论

1. RPA飞行员与其他类型飞行员晋升率的比较

根据对空军晋升数据的分析，自2013年以来，RPA飞行员的晋升率与其他类型飞行员的晋升率大致相同，且随着时间的推移而增加。从机长到少校的晋升率与2014-2017年其他类型飞行员的晋升率大致相同。例如，在2014年，94%符合条件的RPA飞行员（31人中的29人）、轰炸机飞行员（50人中的47人）、战斗机飞行员（201人中的189人）和91%符合条件的机动飞行员（388人中的355人）从机长晋升为少校。与2006-2012年相比，RPA飞行员从机长到少校的晋升率有所提高，因为在2006至2012年召开的7次晋升委员会中，有5次RPA飞行员的晋升率低于其他类型的飞行员。此外，从少校晋升为中校的晋升率与2014-2017年其他类型飞行员相比也大致相同。例如在2017年，75%符合条件的RPA飞行员（20人中的15人）得到晋升，轰炸机飞行员的晋升率为78%（23人中的18人），战斗机飞行员的晋升率为83%（90人中的75人），机动飞行员的晋升率为72%（199人中的143人）。与2006-2012年相比，RPA飞行员从少校到中校的晋升率也有所提高，因为在2006至2012年召开的8次晋升委员会中，有7次RPA飞行员的晋升率低于其他类型的飞行员。

例外之处是RPA飞行员从中校晋升到上校的比率。从2013年至2017年，RPA飞行员从中校晋升到上校的晋升率与轰炸机、战斗机和机动飞行员的晋升率显著不同。但是，计算的RPA飞行员从中校到上校的晋升率还应该谨慎考虑，因为在这段时间内，每年只有不到10名RPA飞行员成为晋升对象。由于符合条件的RPA飞行员数量很少，一名或两名军官的晋升可能对晋升率产生很大影响。

2. 其他方面的比较

通过对空军2014-2018年提名数据的分析，发现 RPA飞行员被提名参加发展教育计划如专业军事教育的比率与其他类型飞行员大致相同；通过对空军2013-2017年晋升数据的分析，发现RPA传感器操作员的晋升率与其他入伍的服务人员的晋升率大致相同；自2013年以来，空军已将需要RPA飞行员的非操作人员岗位以超过75%的分配率分配给提出需要的组织，但是各组织给RPA飞行员提供的非操作人员岗位数量约为其他类型飞行员岗位数量的十分之一。

空军尚未审查其监督程序，以确保其有效和高效的管理对于非操作人员岗位任职要求的审查。空军官员已经注意到目前的监督过程存在问题。例如，空军最近发现，有很多岗位被指定为要由飞行员胜任，但是他们缺乏足够的理由来解释这一岗位任职要求。

（一） 审计调查发现的问题

1. RPA飞行员向高级领导晋升困难

非操作人员岗位通常是非飞行岗位，包括总部任务或战斗指挥岗位。某些非操作人员岗位只能由合格的飞行员填补。但大部分非操作人员岗位在性质上更为一般，这些岗位包括招聘人员、事故调查员、外国军事顾问等。他们被划分在服兵役的军官群体中，帮助执行一些支持活动、训练任务以及其他与非作战相关的活动。具有航空专业知识的人员，包括RPA飞行员，在其职业生涯的不同阶段可以通过飞行和非飞行的位置轮换，以扩大他们的职业经历。空军官员表示，非操作人员岗位经历对于培养承担更大领导责任的官员是必不可少的。但是GAO在审计调查过程中发现自2013年以来提供给RPA飞行员的非操作人员岗位比其他类型的飞行员要少得多。例如，在2018年，空军有83个非操作人员岗位需要RPA飞行员，而330个岗位需要战斗机飞行员。因此，非操作人员岗位经历的缺失在一定程度上限制了RPA飞行员往高级领导岗位晋升。前面的晋升率分析结论也表明，自2013年以来，RPA飞行员从机长到少校、从少校到中校的晋升率和其他类型飞行员都大致相同，但是从中校到上校的晋升率远低于其他飞行员。

2. 对非操作人员岗位的管理监督系统效率低下

由来自空军总部的高级领导、主要指挥员和其他专家组成的工作組在2017年和2018年开展了两次单独的审查，他们审查了所有岗位，以确定一些需要战斗机飞行员的岗位能被改为RPA飞行员的岗位。第一次审查确认了101个特别需要战斗机飞行员的岗位，但当时由其他类型的飞行员填补了。另外还确认了279个至少在过去四年都是空缺的需要由飞行员胜任的非操作人员岗位。第二次审查发现有数百个非操作人员岗位缺乏足够的理由来支持这些岗位的要求，即要由飞行员填补。例如，在2018年8月，空军在2783个非操作人员岗位中发现，其中513个岗位被评估为缺乏足够的理由支撑飞行员专业知识的需要，61个岗位在进一步审查后被取消。

出现上述审查结果的原因就在于空军对于要求由飞行员胜任的非操作人员岗位的监督过程过于繁琐，效率低下。这一过程需要与57个组织如空战司令部、空军部队特种作战司令部和国民警卫队交换电子邮件、电子表格、幻灯片等，其中包括空军不同组织中每个岗位的信息，这些岗位需要每年进行审查和验证。此外，这一过程由空军总部的一名官员负责维护，他每年需要通过电子邮件与每个组织的官员交换电子表格大约两次。这些组织负责每年证明他们继续需要具备飞行员专业知识的非操作人员岗位。空军官员表示，这一过程并不总能及时提供完整和准确的信息，因为在某些情况下，所提供的资料在完成对岗位的全面审查时已经不相关了。据官员称，在2010年之前，空军总部运营了一个基于网络的管理监督系统，以审查和批准其非操作人员岗位任职要求的合理性。这个系统能够广泛获取和及时分析信息。此外，该系统在空军总部及其主要指挥部之间提供了多级协调，以审查所有岗位资格要求的合理性。根据空军总部官员的说法，由于决定不再为维护该系统的承包商提供资金，因此2010年停止了该管理监督系统的使用。负责管理这一过程的空军总部官员告诉审计人员，他在过去3年中多次提交请求，将由电子表格和电子邮件管理的信息整合到现有的人事管理系统中以提高效率。然而，高度优先事项和资金问题导致未能将信息融入现有人事系统。2018年9月，另一位空军官员告诉GAO，负责管理这个可以集成信息系统的项目办公室比原计划推迟实施了其他几个系统的更新。由于这些延误，该官员承认未采取其他有效替代措施来对岗位任职要求进行审查和验证。2018年10月，空军主要指挥官之一的官员证实，目前使用的监督审查系统耗时很长且难以支持信息分析，现在还没有将其与另一个现有管理系统整合的计划。

（二） GAO的建议及政府的回应

GAO建议空军部长审查其监督程序，以确保其有效和高效地管理对于非操作人员岗位任职要求的审查，从而提高该过程的效率和效果，同时应采取一些必要的行动。国防部同意了该建议并给出了单独的批示。在批示中，国防部表示目前的监督过程确实耗时颇久，应提高该过程的效率。但是他认为这一过程是有效的，因为在最近一次国会授权对这些岗位审查的过程中，空军能够给出飞行员是否需要填充其大部分非操作人员岗位的理由。此外，国防部还表示，虽然已经考虑再次实现流程自动化，但目前资金短缺阻碍了空军建立自动化系统以提高流程效率。但是GAO仍然认为，空军应审查其现有监督程序，采取一些切实可行的办法来提高其效率和效果，以更及时和更广泛的方式提供信息。通过改进监督流程，空军一方面可以更好地确保岗位和所需的飞行员专业知识相匹配并且能够在为一些非操作人员岗位分配飞行员时做出明智的决定。另一方面，这可以使空军更有效地利用短缺的昂贵的飞行员资源，特别是战斗机飞行员并能为RPA飞行员等日益增长的职业领域内的人提供更多的领导岗位。

1 此次审计调查选题是针对近年来空军作战方式发生重大变化而导致的无人机机组人员需求激增这一实际状况，属于以前所未碰到过的新情况，GAO时刻保持敏锐的目光，对变化了的最新状况随即展开跟踪和调查，强化了时效性，增加了其审计调查的决策有用性。

2 此次审计调查的内容是人力资源，而不是财务或资金方面，与传统审计思维差异较大。GAO选取了将RPA机组人员与普通飞行员比较的思路，从晋升、培训、分配三方面比较分析，最后又增加了对非操作人员岗位任职要求的监督程序的评价，将新的未知情况与原有已知情况对比，有助于迅速理解和掌握情况。

3 此次审计调查的方式主要采用了内容分析法，主要通过人事部门的晋升、培训、分配的数据来进行对比和分析，只是在了解流程的监督效果时更多进行了询问交谈等程序，这种方法更为经济、快捷、低成本，足不出户通过在线获取数据，使得工作效率大大提高，但这种方法更高地依赖于被审单位数据的可靠性，其数据的可靠性又依赖于其内控系统的有效性。

参考文献

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（审稿：张凤元 编辑：闫明杰）