对建立党政机关公职律师制度的思考

袁诗雨

摘要：2016年6月中共中央办公厅、 国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》正式公布。与此同时，党政机关公职律师的设立渐渐进入人们的视野。建立党政机关公职律师制度有利于维护当事人的权益、有利于提高司法行政的效率，有利于实现法律的最高价值，即为公平正义。但是由于我国的法律机制不够成熟，在党政机关公职律师制度方面的立法尚属空白，使得党政机关公职律师的内在机能不能得到完全发挥。本文将从党政机关公职律师的选任条件、职责、作用以及局限出发，浅谈如何建立有中国特色的党政机关公职律师制度以及如何发挥该制度的先进性。

关键词：党政机关;公职律师;条件;法律职责;不足与应取之策

中图分类号：D926.5       文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2019）11-0061-02

1 党政机关公职律师的任职条件

党政机关作为我国的重要机关部门，公职律师就成为了党政机关标配的法律顾问。《公职律师管理办法》第五条规定了其任职条件：“第一，拥护中华人民共和国宪法;第二，具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格;第三，供职于党政事业单位;第四，在本单位从事法制工作或其他专门法律事务工作;第五，品行良好，具有良好的职业道德和社会责任感。”而外聘的法律顾问同样需要具备一些条件，要求其在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家，或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师。同时，《意见》11条规定：“在履行法律顾问职责期间，外聘的法律顾问不得擅自对外透露所承担的工作内容，不得以法律顾问的身份从事商业活动以及与法律顾问职责无关的活动。”由此，我们可以看出，我国公职律师在构成上兼顾了独立性、专业性和政治性要求，更加符合我国党政机关的工作需求。积极建立党政机关公职律师制度，建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍，有利于推动司法与行政协调发展。综上，我们可以看出公职律师实际上作为党政机关的工作人员，在工作中的首要要求是能保证党政机关工作的廉洁性、独立性。党政机关的影响力巨大，因此在选任公职律师方面的条件也较为严苛。

2 党政机关公职律师的法律职责

《意见》第七条规定，党政机关法律顾问应履行下列职责：“第一，为重大决策、重大行政行为提供法律意见;第二，参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证;第三，参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方當事人的重大合同;第四，为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务;第五，参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务;第六，所在党政机关规定的其他职责。”

由此我们可以看出党政机关公职律师与其他律师的不同之处。一方面，党政机关的公职律师的职能范围相较于普通律师更广泛，公职律师的职责不仅仅局限于代理或处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务，还要在一定条件下协助党政机关起草、撰写法律文书以及提供更为专业的法律咨询，为党政机关的工作建言献策。另一方面，党政机关公职律师的职责较于普通律师更专业，更有针对性。党政机关工作有其自身的特殊性与独立性，故公职律师的选任要与党政机关的工作相匹配。只有以能配位，才能发挥主观能动性，提高党政机关的司法效率，保障司法公平，进而使党政机关决策合法使得律法规规章以及党内法规、规范性文件依法、合规、正确。

3 党政机关公职律师的作用

建立有中国特色的党政机关公职律师制度尊重了我国的现实国情，遵循了法治建设的规律，把握了法治时代的脉搏。

第一，党政机关公职律师的设立，有利于增强党政机关决策的合法性。党的十九大报告对深化依法治国实践作出新的战略部署，明确提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”的要求。《意见》在一定范围内赋予了党政机关公职律师参与决策论证，提供法律意见的权利。而这些权利能够帮助他们利用自身优势、发挥自身才能，提出科学意见、促进民主决策，进而维护法律权威，防范法律风险。

第二，党政机关公职律师的设立，有利降低行政成本，促进依法行政。随着中国特色社会主义法治建设的逐步推进，依法行政要求党政部门做到合法行政、合理行政、高效便民、程序正当、诚实守信、权责统一。当前，依法行政成为各级政府行政活动的基本准则，政府部门的行政管理应当依照法律、法规、政府规章进行，同时党政部门要依照法律的授权做出行政行为，不可法外设权。实现法治政府建设的任务迫切要求公职律师为党政机关提供高质量的服务，正所谓“闻道有先后，术业有专攻”，党政机关推行公职律师制度，有利于监督和制约权力、防止权力滥用，做到权责相统一，也能更有针对性地解决党政机关行政工作过程中的各种难题。

最后，设立党政机关公职律师，有利于完善我国的律师体系，提高制度执行的能力和水平。由于我国当前的律师体制不够完善，很多地方仅仅是配备社会律师，而公职律师的数量较少。而随着依法治国的推进，对多元化律师的需求越来越迫切，这种律师制度的单一性结构是不完备的且其效能难以在法律实践中得到高效发挥。因此，建立党政机关公职律师制度是改革我国律师制度、完善律师队伍结构的可取之策。

4 实践中的不足之处

第一，我国《律师法》对党政机关公职律师的规定尚属空白。《律师法》主要以法律的形式规制社会律师在执业过程中的行为，而并没有专门性的条文对党政机关公职律师的行为进行约束。这使得相关部门对党政机关公职律师的管理于法无据，在法律实践中难以形成强有力的约束。同时，《律师法》也未赋予党政机关明确的权利，使其权利的运用缺乏法定性，在法律实践中难以得到有效地行使。

第二，我国尚未确定党政机关公职律师的身份。作为党政机关的工作人员，公职律师理应是编制内的公务员。但我国目前尚未确定他们的这一地位，这使得党政机关公职律师的存在名不正言不顺，他们的工作积极性难以提高，也使得他们无法正常履行工作任务。

《律师法》11条规定：“公务员不得兼任执业律师。 律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员的，任职期间不得从事诉讼代理或者辩护业务。”那么如果公职律师是公务员，法律就无法认可其律师身份，两者互不相容。在实践与立法矛盾、身份与地位难以界定的情况下，如何权衡、如何规定，如何确定党政机关律师的身份就显得尤为重要了。

5 实践中的完善之策

第一，应明确党政机关公职律师的身份。一方面，应从立法层面明确其合法地位。党政机关公职律师制度的建立是符合时代要求的，因此《律师法》也应该顺应这一趋势，立法机关应通过修改《律师法》的方式，对党政机关职业律师的公务员身份给予肯定，保障公职律师的地位。另一方面，应从制度层面明确其合法地位。这就要求有关部门建立起针对党政机关公职律师的监督管理机制，将党政机关公职律师纳入公务员工作的监察范围，加强对其执业水平的考核，更严格地规范其行为，也是对其地位的肯定。

第二，应弥补《律师法》中对党政机关工作人员规定的不足。建立党政机关公职律师制度不仅在一定程度上为法律顾问、公职律师、公司律师工作的开展指明了方向，同时也就《律师法》的修改提出了新的要求。《律师法》作为规范性法律，不仅仅应当是在律师事务所执业的社会律师的《律师法》，也更应成为契合社会律师与公职律师的全面协调发展的法律。如若《律师法》能就党政机关公职律师的条件、职责范围、权利义务以及监管模式给予明确规定，就可以弥补律师法律立法上的不足之处，完善相关的法律体系。

6 结语

综上所述，党政机关公职律师制度的建立，将极大缓解现有专业律师以及法律工作者紧缺的现状，为进一步推进法治政府建设提供强有力保障。尽管该制度才初步建立，有着许多的不足之处，但也在曲折中前行，得到了社会各界的广泛认可和普遍实施，成为完善我国律师制度与推动依法治国的重要力量。4E78E0F6-38A2-47F4-9428-DECEEC72753A