县域政府投资项目的问题研究

伍红玮

〔内容提要〕政府投资是地方政府稳预期、调结构、优环境的重要抓手。近年来，W县政府投资项目建设力度不断加大，广大人民群众的获得感、幸福感显著提升，但也出现了项目平均投资额下降、同类型项目尚待整合、少数重大项目进展缓慢等问题，这与县级配套资金供给不及时、招投标方式单一、工程中介服务监管缺位、部门积极性不高等情况相关。对此，本文提出要提高资金使用效率、做好前期保障、優化体制机制等对策建议。

〔关键词〕政府投资县域经济贫困县

W县作为深度贫困县，地区生产总值和人均可支配收入均位居全省“后段班”。就目前发展阶段而言，扩大有效投资仍然是W县经济发展的主要动力。政府投资作为投资的重要组成部分，是地方政府为实现其社会职能，以提高群众获得感、幸福感和地方经济发展的重要途径，项目作为政府投资的唯一载体，其能否按时、按质、按量顺利完工是决定政府投资有效性的一个重要依据。

一、W县政府投资项目建设现状

“十三五”以来，在国家、省、市的大力支持下，W县政府投资项目总量和总额实现双提升，但在多年的政府投资项目建设过程中也存在一些问题。

（一）项目平均规模有所下降

W县2011—2015年累计实施政府投资项目平均规模为4425万元/个，而2017年、2018年政府投资项目平均规模却分别下降为3181万元/个和3383万元/个，政府投资项目平均规模较“十二五”回落明显。

（二）部分项目尚待统筹整合

W县在机构改革后部分政府部门进行了职能合并，仍存在“转名不转实”的情况，部分项目只有人员转移，或者只在职能接管部门设立一间办公室，而项目本身涉及的资金、管理等重要方面的交接工作却并没有实质上的进展。

（三）少数重大项目进展缓慢

一是部分在建县域公共基础设施建设项目存在预算超概算、决算超预算，或县级配套不能及时到位问题，致使项目一拖再拖，长期不能竣工。二是部分待建项目存在项目总价上限较低，致使项目招投标无企业或极少企业应标，还存在部分企业中标后不愿意承担项目建设的情况。W县部分重大项目进展慢，不能按时完工，不仅使得一些项目被上级通报批评，相关部门也会给上级部门留下不良印象，影响以后再申报同类型项目。

二、W县政府投资项目建设存在问题的根本原因

（一）县级收支矛盾加重，难以及时兑现项目配套资金

一方面，由于W县产业基础较差，地方税收有限，地方财政仅能保工资、保运转，而随着减税降费等政策的密集出台，县级可用财力更加微薄。另一方面，作为贫困县，W县的县乡基础设施建设、脱贫攻坚、民生扩面、农村人居环境整治等方面压力只增不减。这种收支矛盾加重了县级财政负担，使得政府难以及时兑现项目配套资金。

（二）工程中介服务监管缺位，中介服务质量不高

目前，W县尚未明确工程中介服务监管部门，政府投资项目建设相关的各监管部门在中介监管问题上容易互相推诿扯皮，这就造成了在一个政府投资项目中，如果中介机构不能保质保量按时提供中介服务，项目主管部门也无法对其追责问责。对中介机构的监管缺位，使得中介服务机构在为W县政府投资项目主管单位提供预算编制、监理等服务时不尽心、不重视。

（三）项目额外开支拦道，部门积极性大减

政府投资项目的项目外支出较大，其中较大部分都由负责申报项目的政府部门承担，且无法从项目资金中支取，致使部门积极性大减，从“天天外出跑项目”，变成“懒得跑项目”“往外推项目”。主要为两方面费用：一是公益性项目土地出让金费用。W县不论是公益性还是非公益性项目都需要交纳较高的土地出让金，不少项目申报单位表示无力承担。二是项目后期费用。虽然W县财政每年安排1000万元专项资金支持当年政府投资项目开展前期工作，但项目验收、专家评审等较高的后期环节经费支出仍多由申报部门承担。

三、对策建议

（一）开源节流，提高资金使用效率

1.加强项目资金筹措力度。一是鼓励民间资本参与政府投资项目建设。探索PPP、与社会资本共同成立基础设施投资基金等模式，鼓励和引导社会资本依法依规参与W县政府投资项目的投资和经营管理。二是向上争取政策支持。关注国家政策支持和投资结构调整方向，做好项目储备与申报，争取更多的项目资金、财力性补助，以及地方政府债券份额。三是积极推进土地指标交易。紧抓国家、省对连片特困地区、深度贫困地区的增减挂钩土地结余指标可在省内外流转的政策支持，加强与省内外经济开发区等建设用地指标紧缺地区对接，推进节余指标有偿流转。

2.提高财政资金配置效率。一是减少“无效支出”。进一步压减一般性支出和“三公”经费，为重大政府投资项目腾挪出更多资金。二是确保“有效投资”。优化调整政府投资结构，更加重视重点项目投资，加大对突出短板和薄弱环节的保障力度。三是加强政府投资项目资金统筹安排。探索设立“政府投资重点项目资金池”，统筹安排一般预算、政府性基金预算、上级专项等资金，专门用于办理政府投资项目收付工作，给予政府投资重点项目足够的资金支撑。

（二）做好前期，创造项目开工条件

1.坚持规划有效引领。坚持规划统领，统筹项目管理，加强系统谋划，推进“多规合一”，围绕功能定位合理进行布局，实施一体规划、整体打造。严格规划的执行落实，从符合规划的项目入手，从适度建设、标准合理、生态节约等方面考虑，科学规划投资项目，确保项目建设“一盘棋”，坚决杜绝政府性投资项目的重复投资和浪费。

2.加强中介机构监管。一是明确中介机构监管部门。在理顺政府投资项目建设过程中各个环节、各个部门的监督管理的目标和责任基础上，明确工程中介服务机构的监管部门和监管职责，杜绝监管缺位。二是加大对中介机构惩戒力度。及时向政府项目主管单位发布存在重大遗漏和失误的中介机构名单及其考核评价结果，对出现重大违约情况的中介机构除扣减一定数额的服务费用，追究相应的经济和法律责任外，还应禁止其在W县承揽业务。如果是外地中介机构，那么还可抄告其公司所在地主管部门，要求对其进行严厉处罚。

（三）优化机制，营造良好干事环境

1.减轻项目申报部门资金压力。一是优化土地出让金制度。借鉴先进地区经验，采取灵活的供地政策，对于重大基础类、公益性项目用地，可直接采取划拨方式供地，对于其他公益性项目用地，可适当减免部分土地出让金。二是适当增加项目工作经费。在充分调研的基础上，进一步完善W县政府投资项目前期工作经费管理办法，适当扩展经费使用范围，将纳入项目验收、专家评审等后期费用无法由项目资金支付的合理合规支出。

2.实施奖惩并举机制。一是健全激励制度。对推进重大政府投资项目建设作出突出贡献的单位和个人，可推荐为全县或全市先进集体和先进个人予以表彰。也可每年安排一定比例的奖励资金对在项目申报、推进建设中工作成效突出的单位和个人给予物质奖励。二是健全考核督查机制。把重大项目推进情况纳入各部门年度考核，将考核结果与各部门年度绩效考核挂钩，与干部个人绩效考核、能上能下挂钩，让每个部门和干部从思想上重视引进政府投资项目，积极推进政府投资项目建设。

（作者单位：中共望江县委党校）