城市建设中土地发展规划的问题与建议

摘 要：城市规划与城市土地资源利用中存在的城市规划与城市土地资源利用不协调、实用性不强、土地资源不能合理利用、与其他规划衔接不够完善且缺乏预见性等问题，文章对此进行了详细的分析，然后提出了一些自己的观点和解决对策，从而改善城市规划与土地资源利用的现状。本文以下进行了详细的阐述。

关键词：土地利用规划;城市规划;建设用地

在城市建设和城市管理中，土地规划与利用在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，只有协调好城市规划和城市土地资源利用之间的关系，才能够确保城市规划更加合理。 近些年来，在土地规划的实际工作发现，土地规划工作中存在诸多的问题，而每一项问题的发生都可能影响到土地规划的质量、可行性。

一、城市建设中土地规划的意义

城市建设中土地规划一般涉及到以下几个方面：根据经济社会发展目标，确定城市发展目标，即确定城市性质、规模和发展方向;确定城市各项用地的种类、使用性质、功能分区、数量比例、开发强度等，以实现合理用地和节约用地;确定城市各项建设的空间结构和组合，包括地上空间的合理利用，地下空间开发利用，以及城市轮廓线、景观和城市风貌特色的塑造等;指定中长期发展建设目标，确定近期建设目标和当前建设安排。通过统一规划，分期实施，使近、远期目标相结合。

二、土地规划存在的问题

（一）土地利用规划的实用性不强

土地规划、管理体系不完善。从当前土地规划的情况来看，土地的利用率并不高，注重总体规划轻详细、专项的规划，不健全的体系导致各级职能部门分工不明确、措施不得力，欠缺各种土地整体规划、所有权等相关机制的明确，未进行全方位的规划，也未采取有针对性地、合理地管理。

（二）随意调整规划的内容

现行规划在如何用地方面的制度显得有些欠缺，往往规划修改跟着用地走，调整比较频繁，因此导致土地利用规划的实用性不强。具体表现为：一是到期就可以修改;二是依据经济增长的需要，可以临时报批修改;三是新一届政府经常随意更改上届政府制定的土地规划;四是规划指标存在市场化交易。

（三）不能充分估计经济发展速度

上轮规划是在宏观经济形势紧缩的背景下制定的，没有充分预见此后出现的城乡经济持续快速的发展，使得经济较为发达地区的规划建设占用耕地指标出现不足的现象，城乡建设发展空间受到约束，导致矛盾突出。

（四）土地规划不够科学严谨

土地规划的制定必须做到科学严谨。而一些城市规划的制定，或多或少存在着一些不合理性，不仅使城市建设没有自己的特色，更造成了土地资源的浪费和建设管理成本的增加。一是进行没有必要的规划和开发，土地资源应有的价值得不到体现。一些规划未能对城市有限土地资源进行合理有序地规划和开发，使土地资源未能体现其应有的价值，特别是一些具有增值潜力的土地，由于开发不甚合理，影响了土地资源应有价值的体现，甚至阻碍了城市的可持续发展。 二是规划编制过程中，未能对城市现有景观资源进行严格保护和充分利用。一些规划未能对城市现有植被、文物、水系等景观资源进行严格保护和充分利用，反之是先行破坏、而后建设，不仅失去了城市本来的独特景观。

（五）公众参与度不高

土地利用总体规划通常是直接由国土部门组织自身力量或委托大专院校、规划设计院等单位进行编制，然后组织政府相关部门参加会审，很少征求当地居民的意见，因而缺乏公众的广泛参与。

（六）城市土地资源开发利用未能按要求服从、服务于城市规划建设

城市土地市场化运作未能很好地服从于城市建设既定规划。一些城市通过拍卖土地等市场化运作方式来筹集城市建设资金。特别是对于城市黄金地段的土地资源，在拍卖过程中往往过于注重土地出让价格而忽视了城市功能分区的需要，使土地开发建设未能严格按照城市既定规划加以控制，以致把本应为市民服务的绿地、公共服务设施用地变相地让地产商利用、侵占，损害了公共利益，干扰了城市建设既定规划效果的实现。

（七）城市绿地系统规划薄弱，土地资源升值空间受限

城市绿化是城市建设的重要内容，是提升城市形象、增添城市活力、展现城市魅力的重要支撑，更是提升城市土地资源价值的重要途径。然而，一些城市在绿地系统规划中存在一些问题，制约了城市的建设发展。 绿地系统规划未能充分保护和利用好现有绿化资源。一些城市的绿地系统规划忽视了对现有山体、水系、植被等绿化资源的保护和利用，额外增加了城市建设后期绿化的成本。特别是对一些年岁逾百的木本植物，由于未能采取严格的保护措施，致使一些不可再生的绿化资源在城市建设中遭到毁坏，给城市文明造成损失。

三、解决土地规划问题的几点建议

（一）专项定制保证土地规划方案的可行性

首先，在土地规划方案设计中，应由各個管理部门之间进行综合能力的协调和工作衔接，更全面地了解地区发展的实际情况，为制定可行、可操作的土地规划方案奠定基础。其次，应详细了解社会市场经济的实际发展情况，并以主体功能为核心，对土地规划方案实施专项计划，明确土地规划的定位，并通过规划功能和管理功能的共同作用下，来确保土地规划方案制定和实施有章可循，进而保证土地规划方案制定的可行性、有效性。再次，应不断完善土地规划工作相关的管理体制、管理制度等，并为土地规划方案的制定和实施过程提供有利的控制和监督，不仅要保证土地规划方案具有较强的操作性，更要保证方案设计的质量，为推动地方经济的发展和社会建设奠定基础。

（二）动员公众参与规划

以往在一定的范围内，在编制国土规划的过程中也曾做到征求有关方面和专家的意见，但未向公众公开，规划被批准后也未向社会公布，没有动员公众监督规划的执行。在市场经济条件下，多种所有制经济成分并存，市场的主体是经营者和企业，规划向社会公开以后就能更广泛地收集到各种所有制经营者和企业的意见和看法，完善规划体系，引导他们按规划的要求进行布局和建设，增强公众的国土规划意识，以便更好地实施国土规划。

（三）控制建设用地，提高土地集约利用水平

土地集约利用，是指合理投入劳动、资本和技术，充分挖掘土地潜力，以获得土地最佳的综合利用效益。在城市化发展过程中，要达到城市化水平的稳步提高和耕地数量压力缓解的双赢，其唯一的途径是土地集约化利用。在科学规划的基础上合理利用土地资源，提高土地利用的集约化程度，采取“高度”内涵式和“合理”外延式相结合的发展方式，严格控制城市空间的“摊大饼式”外延扩展，采用组团式发展。确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强城市基础设施建设，提高土地容积率、产出率。不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作，取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费， （四）加强土地管理和后备资源的开发

加强土地管理和后备资源的开发，积极寻求解决城镇建设用地供需矛盾的有效途径。要在实现省域耕地总量动态平衡的前提下，一手抓保护耕地，合理用地;一手抓土地开发和土地整理。从当前看，一是要合理确定城市规模，集约使用城市土地，提高城镇土地利用率。这方面潜力还很大。二是在规划的指导下，大力开展土地整理，弥补用地指标的不足。

（五）加强规划实施措施的关联性

一方面，土地规划具有综合性，与国民经济发展规划、城市规划等密切相关，其实施措施也应考虑到与相关规划的协调;另一方面，制定的行政、技术和法律等方面的措施应相互关联;此外，不同的规划实施措施由于涉及不同的行政管理部门，措施的制定也应与部门的管理职能相关联。

四、结语

总而言之，在城市建设的过程中，必须要考虑到土地资源的合理利用问题，尽量提高土地规划的科学性和合理性，进而促进城市的规划工作朝着更加和谐的方向发展。

沁县不动产登记中心，邮编046400，姓名梁玲，出生年月1982.04，籍贯山西沁县，职称工程师