推进法治建设 深化自然资源治理体系变革

魏莉华

在自然资源系统认真学习贯彻党的十九届四中全会精神的关键时刻，我们迎来了第六个国家宪法日。今年国家宪法日的主题是：弘扬宪法精神，推进国家治理体系和治理能力现代化。法律是治国的重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。认真履行好党中央赋予自然资源部的“两统一”职责，建设生态文明，必须注重发挥好自然资源法治的引领和保障作用，不断深化自然资源治理体系变革。

我国自然资源法治建设的成效为深化自然资源治理体系变革奠定了重要基础

新中国成立70年来，中国共产党领导人民在法治道路上艰辛探索。从1954年中华人民共和国第一部宪法诞生，开启了建设社会主义法治国家的探索之路，到1978年党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，再到1997年党的十五大正式提出“依法治国”基本方略，1999年“建设社会主义法治国家”被载入宪法，2011年中国特色社会主义法律体系基本形成，中国法治建设在实践中改革，在改革中创新，在创新中發展，在发展中追寻良法善治。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的高度谋划法治，以前所未有的广度和深度践行法治，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，作出一系列重大决策部署。2014年党的十八届四中全会首次以党的一次全会来研究和部署法治问题，对依法治国进行总体部署和全面规划，明确了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，不断统筹推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的依法治国基本格局。党的十九大进一步贯彻法治中国建设目标，积极推动法治顶层设计和战略布局，为法治国家、法治政府和法治社会一体化的系统工程建设勾勒出清晰的时间表、路线图和施工图。党的十九届四中全会进一步提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。

自然资源法治作为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，在全面依法治国的大背景下，也取得了明显的成效。

宪法中明确保护自然资源和建设生态文明的要求。我国《宪法》第9条明确规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”同时，在宪法序言中规定：“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律效力。宪法关于保护和合理利用自然资源、建设生态文明的规定，为自然资源单项立法提供了宪法依据和保障。

在民法总则等基本法中体现绿色要求。《民法总则》第9条明确规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，从而确立了民事活动的“绿色原则”;已经公开征求意见的民法典物权编、民法典侵权责任编、民法典人格权编中，也都有相关的制度安排。2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，确立了包括资源环境公益诉讼在内的检察公益诉讼制度。

颁布实施自然资源单行法律法规。从上世纪80年代开始，我国一直采取按照资源种类单行立法的模式保护自然资源。全国人大常委会先后制定出台了《森林法》《草原法》《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《海域使用管理法》《野生动物保护法》《海岛保护法》《水土保持法》《节约能源法》等多部法律，国务院也制定出台了《自然保护区条例》《土地复垦条例》《基本农田保护条例》等行政法规。这些法律法规在保护自然资源、促进自然资源的合理利用等方面发挥了重要作用，但也存在着管理体制不顺、管理职责交叉、部门利益冲突等问题。

自然资源执法力度不断加大。在严格依照自然资源单行法追究违法者的行政法律责任和民事法律责任外，有关自然资源犯罪的规定也在不断完善。1979年《刑法》将环境资源犯罪的内容纳入分则第三章“破坏社会主义经济秩序罪”加以规定。1997年《刑法》分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”，分则第九章规定了“环境监管失职罪”，分则第三章第二节“走私罪”中也涉及资源环境犯罪的内容。在《刑法修正案（二）》至《刑法修正案（八）》中，也有不同程度涉及环境资源犯罪的规定。在诉讼法方面，2012年十一届全国人大常委会第二十八次会议修正的《民事诉讼法》增加了第55条的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

生态文明制度体系不断完善。2015年中共中央国务院印发《加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，对推进生态文明建设进行顶层制度设计。之后，《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等陆续出台，使生态文明从理念转变为可执行的制度。

充分发挥好法治对深化自然资源治理体系变革的重要作用

长期以来，我国施行的是自然资源“条块化”管理。这种管理模式可以发挥部门专业性强、行政执行力强、集中力量办大事等优势。以资源类别管理为基础、以政府规划和计划管理为主要手段的资源管理制度，在新中国成立后起到了快速恢复国民经济的作用，以及改革开放后在保障大规模城市化、工业化等方面发挥了重大的历史作用。但随着社会的发展，资源分散化管理模式下出现的资源管理碎片化、资源生态价值和社会价值发挥不足、资源市场化配置程度不高等问题，严重影响了市场化配置资源的效率以及自然资源综合效益的发挥。依据《深化党和国家机构改革方案》组建的自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。自然资源部的组建，自然资源开发利用和保护监管体系的建立、国土空间规划体系的建立与监督实施，标志着我国自然资源治理由分散走向统一、由单纯的资源管理走向五位一体的生态文明系统治理的变革。习近平总书记反复强调：只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。“最严”生态法治观既表明中央推进生态文明建设的坚定决心，也是运用法治思维和法治方法推进变革。要将统筹山水林田湖草系统治理的生态伦理观、绿水青山就是金山银山的协同发展观、走生产发展生活富裕生态良好发展道路的科学政绩观、为人民创造良好生产生活环境和为全球生态安全作出贡献的执政为民观融入到自然资源法治建设的全过程，发挥好法治对深化自然资源治理体系变革的引领和保障作用。

坚持宪法法律至上，维护宪法尊严和权威，全面实施宪法。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。宪法的核心是限制公权力，保护私权利。各级自然资源主管部门作为国家行政机关，要模范遵守宪法，认真贯彻实施宪法关于保护和合理利用自然资源的规定，统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，为建设美丽中国履职尽责。

立改废并举，不断完善自然资源法律体系。虽然中国特色社会主义法律体系已经基本形成，但适应山水林田湖草是一个生命共同体，推进自然资源治理由分散走向统一，亟须对现行的自然资源法律体系进行完善，立改废并举。考虑到需要和可能，当前需要配合立法机关制定和修订的法律主要包括：

自然保护地法。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。自然保护地体系建设是一项艰巨性、系统性、社会性的生态建设事业。目前，我国自然保护地面临土地权属不清的问题，严重制约了自然保护地的管理。要解决自然保护地复杂的权属问题，就应当将保护地的土地所有权、使用权、监管权进行分置，形成分权而治的管理体制。自然保护地居民的生存权、土地使用权、财产权、文化权利、社会权利和政治权利等，虽然会因自然保护地的建立受到不同程度的影响，但二者并不是不可调和的。保护并不意味着完全禁止居民对当地自然资源的使用，而是要根据一定的原则予以限制。比如，在不损害保护地生态资源的情况下，发展绿色经济，从事相关的旅游经营活动。同时，也相应地保证居民得到当地自然资源开发利用的利益。如何依法确权、生态为民、科学利用、有序解决历史遗留问题，创新自然资源使用机制等等，这些对自然资源治理体系提出了更高要求。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，是对加强生态文明制度建设的一项顶层设计，在自然保护地发展史上具有划时代的里程碑意义。其中明确要求，完善法律法规体系，加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，推动制定出台“自然保护地法”。这是以法治思维与法治方法协调自然保护地体系建设过程中各種复杂矛盾与多元利益冲突，探索自然保护地体系建设发展的新思路、新途径、新模式的必然要求。

国土空间开发保护法。国土空间是一个国家最宝贵的自然资源，是生态文明建设的空间载体。改革开放以来，我国的国土空间开发利用取得巨大成就，但也面临着国土空间开发失衡和资源约束趋紧等突出问题。为切实履行好党中央赋予自然资源部的国土空间用途管制和生态保护修复职责，亟须加快制定“国土空间开发保护法”，重点解决国土空间开发保护的核心问题：一是明确国土空间规划的法律地位。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，这也是党中央、国务院作出的重大部署。虽然新修正的《土地管理法》已经明确了国土空间规划体系的法律地位，但作为国土空间用途管制依据的国土空间规划仍然需要在“国土空间开发保护法”中作出专章规定。二是明确国土空间分区规则和用途管制规则，强化国土空间管制的刚性约束，实行最严格的国土空间用途和效率管理制度。三是确立国土空间治理关键制度的法律地位，以自上而下为主线，理顺国土空间开发保护制度。四是建立国土空间合理开发和保护制度。充分运用市场机制，通过奖惩、交易等手段，充分体现资源节约与消耗、生态环境正负效应的经济损益，约束和引导作为公共资源的国土空间，在满足全社会利益最大化和人民美好生活需要的目标下，合理开发和保护国土空间。

修订《矿产资源法》。《矿产资源法》颁布于1986年，1996年进行了修改完善，已经不能适应当前保护生态环境和市场化配置资源的需要，亟须全面修订。《矿产资源法》修订要解决四个方面的问题：一是要平衡好生态环境保护与矿业高质量发展的关系，切实做到在保护中开发，在开发中保护。二是要坚持市场在资源配置中起基础性作用和更好地发挥政府作用，建立矿业权招标拍卖挂牌出让制度，以净矿出让加物权登记制度构建矿业权市场制度，建立探矿权转采矿权直通车制度，切实保护矿业权人的合法权益。三是建立矿业用地用海制度，切实保证矿业权人依法取得土地和海域使用权。四是建立矿区生态修复保护制度，强化矿业权人保护生态环境的法定义务。

修订《自然保护区条例》。《自然保护区条例》是1994年颁布的，随着我国生态保护事业的快速发展，其中部分条款已经明显不能适应：一是缺乏科学的分区、分类管理制度。二是土地用途和土地权属的规定不完善，自然资源产权不明晰。三是管理机构性质、资金投入机制不明确，保护区管理机构责任大、权力小。四是处罚力度不够，违法成本极低，震慑作用明显不够。此外，《条例》在生态补偿、社区共管、特许经营等方面也缺乏具体可操作性的规定。当前最根本、最迫切的措施，是建立以国家公园为主体的自然保护地体系，在自然保护地立法的框架下，对《自然保护区条例》进行全面修订，同时与其他相关法律、法规进行有效的衔接，为自然保护区建设和管理提供更为全面的法律保障。

编纂自然资源法典。自1978年以来，我国已制定了多部自然资源的法律、法规和规章，自然资源法律体系已基本形成。但是，由于缺乏统一的立法思路，各种法律制度之间既呈现明显的碎片化、相互重叠乃至相互矛盾，也存有诸多疏漏。为妥善解决这个问题，编纂自然资源法典是可行且具有比较优势的方案。一方面，通过法典编纂，按照绿色发展的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视，将绿色发展的要求转化为执法、司法的价值取向之一，推动自然资源法治的现代化。另一方面，充分彰显法典在推进生态文明体制改革的政治意义，以自然资源法典编纂作为中国生态文明体制改革的成果与象征。

健全社会公平正义法治保障机制。法治的基本内涵，就是通过国家的强制力来维护和保障社会公平正义。社会公平正义是人类生存、文明进步的重要条件，是人民群众对国家治理、政府治理的基本要求，更是我们党自诞生以来不断为之努力奋斗的初心和使命。从立法、执法到司法，法治的每一个过程，实际上是对公民权利和义务的配置，也就是公平正义实现的过程。自然资源管理不仅涉及国家粮食安全、社会安全、经济安全和生态安全，也涉及公民法人最重要、最有价值的财产。因自然资源管理引发的行政复议和行政应诉持续多发高发。要把维护社会公平正义，实质性化解自然资源争议作为行政复议的最大价值追求。一方面，要防止机械地理解和适用法律，避免做出与社会普遍认识和人民群众正义情感相悖的决定;另一方面，也要坚守法律底线，严格树立法律红线不可触碰、法律底线不可逾越的法治权威，努力使社会各方的权利义务得到优化配置，推动公平正义得到更好实现。

切实加强自然资源系统的法治能力建设

深化自然资源治理体系变革，关键要靠人来实现。目前，自然资源系统的机构改革任务已经全部完成。加强自然资源系统的法治能力建设，不断提升其依法行政的能力和水平，是履行好党中央赋予自然资源部“两统一”职责的关键。

要善于运用法治思维和法治方式来推进工作。“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强;奉法者弱，则国弱。”习近平总书记强调：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”各级自然资源主管部门的工作人员要认真学习贯彻习近平总书记的要求，切实提高法治意识，带头遵守法律，带头依法办事，确保人民赋予的权力在法治轨道上运行。特别是各级领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律;做学法的模范，带头了解法律、掌握法律;做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治;做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。要学习宪法，还要学习同自己所担负的领导工作密切相关的法律法規。各级领导干部尤其要弄明白法律规定我们怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情。党纪国法不能成为“橡皮泥”“稻草人”，违纪违法都要受到追究。

要强化制度和规则意识。国家文明程度集中体现在其制度体系及制度执行力上。当前，党中央、国务院已经出台了一系列推进生态文明的制度和机制。要完善坚持党的领导的体制机制，推进党和国家机构职能优化、协同高效，加强制度间的协调，依法形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子里。要依法处理好政府与市场关系，尊重市场规则，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，坚持和完善基本经济制度，深化经济体制改革，完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系等。要完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的约束。

要强化程序和公平意识。程序的作用在于有效制约权力行使的随意性，公平的程序比结果更重要。增强程序意识，使权力运行更加规范有序，有利于保障社会公平正义。各级领导干部想问题、作决策、办事情要严格履行程序，尤其在涉及民生福祉方面，必须做到职能公开、决策公开、程序公开，让人民群众切实感受到程序公正。当前，要抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题深化改革，满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，使人民获得感更加充实、更有保障、更可持续。

要推进法治社会建设。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。我国社会主义法律体系由全体人民共同意志形成，是国家治理现代化的基础，其生命力在于全民守法。要深入开展全民法治教育，在全社会大力弘扬法治精神。深化公共法律服务体系建设，以满足多元化需求为导向，丰富基本服务方式，拓展创新服务领域，让人民群众有更多的法治获得感，巩固人民群众的法治信仰。（作者系自然资源部法规司司长）