深化党建引领城乡社区发展治理的探索与思考

胡元坤

党的十九届四中全会着重研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题并作出决定，这在党的历史上是第一次，具有里程碑意义。省委十一届六次全会深入贯彻党的十九届四中全会精神，对推进城乡基层治理制度创新和能力建设作出系统部署。成都作为国家中心城市、全省“主干”城市，抓好中央和省委决策部署的落地见实，理应尽到“主干”责任，发挥引领辐射带动作用。

近年来，成都坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作和社会治理重要论述，围绕建设全面体现新发展理念的城市主线，以党建引领城乡社区发展治理助推超大城市治理体系和治理能力现代化，初步探索出一条体现超大城市特点、符合社会治理规律的治理之路。

推进党建引领城乡社区发展治理的基本考量

随着城市发展进入工业化城镇化中后期，成都的城市形态、生产方式和社会结构发生深刻变化，既面临超大城市治理的特殊考验，又面临基层治理的共性难题。主要表现在，传统的社会管控理念不适应城市发展的阶段特征和实践需要，制约了新时代基层治理的创新发展;九龙治水的体制弊端和条块分割的管理惯性导致基层治理各自为政、资源分散，影响了城市治理的整体效能;重经济发展轻社会治理造成城市工作重心失衡、发展治理“两张皮”，导致城市有发展市民没感受、经济越发展矛盾越滋生;社区行政化倾向严重、自身造血能力不足，“小马拉大车”“小肩挑重担”，基层治理基础不够牢;基层党组织作用弱化虚化，基层党建引领基层治理缺乏有效路径和实践载体;各类主体参与基层治理的意愿不强、机制不畅、动力不足，“共享成果易、共建共治难”的问题比较突出。为更好适应新形势应对新挑战，成都主动顺应超大城市治理规律和社会发展规律，聚焦社区这个城市治理的基本单元和离群众最近的微观细胞，开启党建引领城乡社区发展治理的创新探索。主要基于四个方面考量：

一是基于新发展理念引领城市转型的深刻启示。以新发展理念引领城市转型发展，需要从根本上改变城市规划的价值选择、城市建设的人文尺度和城市治理的方式方法。面对推动城市转型的时代之问，我们坚持以新发展理念统揽城市工作全局，推动城市发展由速度规模导向转向质量效益导向、由低成本要素驱动转向创新生态驱动、由生产保障优先转向生活品质优先、由维稳型经验治理转向开放式人本治理，厚植面向未来的战略竞争优势。

二是基于为人民谋幸福的初心使命。成都作为实际管理人口超过2100万的超大城市，不应单纯以发展速度论英雄，更应以宜居品质和人文尺度论成败。面对满足群众需求的民生之问，我们坚持把建设高品质和谐宜居生活社区作为回应市民对美好生活需要的目标导向，全面提升城市宜居度和服务精准度，让市民生活更方便、更舒心、更美好，让城市更有烟火气、生活味、归属感，让共产党人的初心使命和城市发展的价值表达高度契合。

三是基于提升超大城市治理能力的现实考验。当前，成都经济总量已超过全球排名第47位的葡萄牙，正处在城市能级跃升的重大机遇期，也进入了城市治理方式的加速转型期。面对超大城市治理的变革之问，我们坚持把工作重心向基层下移，把更多的资源、管理和服务投放到城乡社区，推动服务在居民家门口集成、风险在社区第一线化解、问题在城市最末端解决、共识在社会最基层凝聚，夯实超大城市治理底部支撑。

四是基于夯实党执政基础的实践所需。党的工作最坚实的力量支撑在基层，必须把党的领导根植于基层、根植于人民群众之中。面对实现长期执政的责任之问，我们坚持把党的建设贯穿于城乡社区发展治理各领域各方面各环节，充分发挥基层党组织的政治领导、思想引领和组织动员作用，着力增强基层党组织在群众中的凝聚力影响力号召力，实现党领导基层治理、依靠群众加强基层治理，不断巩固党在城市的执政基础。

推进党建引领城乡社区发展治理的探索实践

2017年9月，市委召开城乡社区发展治理大会，对新时代推进超大城市治理作出系统部署。经过两年多的努力，全市社区发展治理工作不断创新突破，实现了城市有变化、市民有感受、社会有认同。

（一）着力体制破题。针对“九龙治水、条块分割、权责失衡、资源分散”的弊端，主动转变超大城市治理方式，深化基层治理体制改革，推动传统管理向现代治理转变。创新领导体制。强化党对基层治理的领导，成立市委城乡社区发展治理工作领导小组，统筹研究重要政策文件和重大工作部署，明确阶段任务和职责分工，协调相关部门步调一致同向发力。在市县两级党委序列设立城乡社区发展治理委员会，代表党委统揽统筹基层治理工作，具体履行顶层设计、统筹协调、整合资源、重点突破、督导落实等职能。厘清职责边界。在不突破部门法定职责的前提下，清晰界定市委社治委与组织、发改、民政等部门的责任划分，明确市委社治委聚焦社区发展和社区治理两大核心任务，突出改革和创新两个基本特质，牵头制定城乡社区发展治理中长期目标、阶段性任务和政策制度体系建设等职责，重点解决现有管理体制中“看得见管不了、有权力不愿管、愿意干做不好”的难题。加快街道职能转变。围绕产业功能区建设，深化行政区划调整改革，将招商引资职能划转产业功能区和专业招商机构，赋予街道建议、参与、调度、管理、考核“五权”，强化统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理等职能，推动街道党组织进一步聚焦聚力抓党建、抓治理、抓服务。推进社区减负提能。制定社区减负若干措施，建立社区工作“四张清单”，规范社区工作准入、台账报表、信息终端、标识标牌等事项，社区证明事项从313项缩减到15项。建立“保障+激励”双轨并行的社区专项资金，按照平均35万元/年的标准为每个城乡社区匹配专项保障资金，市级建立1亿元社区专项激励资金，让社区有资源有能力为居民服务。建立社区工作者专业化培养、职业化发展制度，培育中级以上职称专业社工2800人，让社区工作者成为受人尊重的职业。

（二）推动机制重构。针对基层党组织虚化弱化、群众参与活力不足、工作推动合力不够等问题，加快工作机制适应性重构，促进基层党建与基层治理深度融合。完善党建引领机制。扩大党在基层的组织、工作和活动覆盖，推广党员线、自治线、社团线、志愿线、服务线社区党建“五线工作法”，充分发挥社区党组织组织动员和整合资源作用，带动3.2万个驻区单位党组织积极参与社区共建。推动党的组织体系向居民小区末端延伸，创新找党员、建组织、优机制、抓服务、植文化居民小区党建“五步工作法”，新建居民小区党组织7575个，理顺小区党组织、业主委员会、物业公司权责关系，推动居民小区事务部门共管、居民共商、社会共促，牵头解决小区治理难题2.3万个。发挥基层党组织服务群众主渠道作用，整合政策、资金、项目集成投放到街道社区，实现资源要素市县两级统筹、街道社区集成，推动基层治理重心真正落到城乡社区。健全基层治理机制。突出“一核三治、共建共治共享”，构建以基层党组织为核心、自治为基础、法治为根本、德治为支撑的新型基层治理机制。健全基层党组织领导的居民自治機制，搭建以居民议事会为主体的多方议事协商平台，推动社区事务共商共议共管。深化“诉源治理”为重点的社区法治建设，建立社区法律顾问制度，发挥人民调解员作用，推动居民循法而行、社区依法而治。强化中华优秀传统文化、社会主义核心价值观“以文化人”的德治支撑作用，引导社区普遍建立村规民约，将天府文化融入社区发展和居民生活，塑造共同精神家园。完善联动推进机制。市县两级建立工作联席会议制度，街道社区建立区域化党建联席会议制度，建立社区发展治理一月一现场会、两月一调度、一季一督导、半年一拉练的“1236”工作机制，做到责任压实在一把手、工作落实在第一线、问题解决在最基层。今年开展的“平安社区工程百日攻坚行动”中，市委社治委牵头建立“社区发现、街镇呼叫、分级响应、协同整治”机制，联动36个市级部门，历时3个多月排查出社区层面安全稳定问题隐患19.47万件、解决19.23万件，解决率98.78%，群众满意率91.65%。

（三）强化配套支撑。针对社区层面微观规划缺失、政策供给不成体系等短板，加强规划引导和政策设计，营造社区发展治理制度生态。完善规划体系。编制市县两级城乡社区发展治理规划，围绕人的感受、人的需求和人的发展，明确社区发展治理目标，划分城镇社區、乡村社区、产业社区3大类型，并细分为老旧社区、新兴社区、国际化社区、园区型社区等典型类别，构建社区服务、文化、生态、空间、产业、共治、智慧“七大场景”，分级建立社区发展治理指标体系。探索制定新型产业社区、国际化社区等8个分项规划，配套完善15分钟社区生活服务圈等10多个专项规划，出台高品质和谐宜居生活社区基本标准等实操规范，建立社区规划师制度并选聘社区规划师325名，组建城乡社区空间美学研究院和培训学院，确保自上而下规划有引领、操作有遵循、落实不走样。构建“1+6+N”制度体系。出台“城乡社区发展治理30条”纲领文件，明确总体要求、基本原则、主要目标和具体抓手;配套6个支撑文件，系统解决机制架构、职能转变、人员管理等保障问题;形成实施“五大行动”、构建“五大体系”、提升社区志愿服务、培育社会组织和社会企业等30多个操作文件，从制度层面提高党建引领城乡社区发展治理的规范化科学化水平。制定全国首部《社区发展治理促进条例》，固化社区发展治理制度成果，明确各级各部门和多方主体权责关系，让社区发展治理有章可循、有法可依。

（四）融合发展治理。针对经济越发展社会越分化、矛盾越滋生的悖论，坚持把发展与治理并行摆位、一体推进，促进社会既和谐有序又充满活力。聚焦五态提升推动有感发展。着眼增强市民获得感幸福感安全感，实施老旧城区改造、背街小巷整治、特色街区打造、社区服务提升、平安社区创建“五大行动”，系统提升社区形态、业态、生态、文态、心态，让市民从身边点滴变化中感受时代变迁、共享发展成果。目前，已累计完成老旧城区改造项目697个、“两拆一增”项目2687个，整治背街小巷1979条，建成社区级绿道1309公里、小游园·微绿地237个。遵循“人城产”逻辑，围绕66个产业功能区布局，建设22个示范产业社区。营造“国际范”社区场景，分类推进产业服务、文化教育、商旅生态、居住生活等4类45个国际化社区建设，桐梓林、青石桥等国际化社区成为网红打卡地。紧贴居民需求推动服务提质。构建“天府之家”社区综合体、社区党群服务中心、居民小区党群服务站三级社区服务载体，把公共服务、公益服务、生活服务送到居民家门口。打破数据壁垒开发“天府市民云”APP，集成各类市民服务192项，实现市民服务“一号通行”，上线一年多注册用户370万、服务市民达1亿多人次。推动服务多元化供给专业化匹配，制定政府向社会组织购买服务三年行动计划，全市社会组织达1.3万家。出台社会企业培育发展十条，认证社会企业73家，把专业化品质化服务送到群众身边。加快发展社区生活性服务业，活化利用社区公共空间，发展体验服务、共享服务等新兴服务，有机植入新经济应用场景，推动社区商业消费体验全面升级。围绕激发活力推动社区共建。成立社区发展治理促进会，发挥联结社会组织、社会企业、社区人才的纽带作用。设立专项引导资金，鼓励社会力量组建社区基金会15家，建立社区公益微基金598支。出台志愿服务激励办法，在全国首创设立社区志愿者服务日，全市登记志愿者227万人，志愿服务之歌唱遍大街小巷。实施和谐邻里关系营造三年行动，引导居民依据业缘趣缘新成立社区自组织8200多个，社区单元各类主体有效激活，形成多元主体共建共治共享美丽家园的良好格局。

通过两年多的探索实践，党建引领城乡社区发展治理理念深入人心、制度机制日趋成熟、实践探索推陈出新，城乡社区面貌发生显著变化，城市宜居品质大幅提升，在全国全省产生广泛影响，得到全国人大和中组部、民政部等中央部委以及省委高度肯定。成都党建引领城乡社区发展治理工作获评全国城市基层党建优秀案例，荣获全国“2018年民生示范工程”第一名。第三方万人问卷调查显示，95.8%的受访群众认可高品质和谐宜居生活社区建设，96.6%的受访群众表示社区环境面貌发生可喜变化。

推进党建引领城乡社区发展治理的认识体会

两年来的实践证明，成都坚持以党建引领城乡社区发展治理的探索创新，与中央推进国家治理体系和治理能力现代化、省委推进城乡基层治理制度创新和能力建设的战略决策是一脉相承的，与成都建设全面体现新发展理念的城市、推进超大城市现代化治理的市情实际是高度契合的，充分体现了市委着眼全局、立足长远谋划工作的前瞻性和创造性。回顾两年来的工作实践，我们有五个方面的规律性认识：

（一）推进城市治理体系和治理能力现代化是一场深刻变革，需要切实发挥党委统揽全局、协调各方作用，把党的政治优势组织优势转化为城市治理优势。创新党领导基层治理的体制机制，通过党委设置专门部门、强化顶层设计，加强制度统筹、工作统筹、机制统筹，把分散在党政部门、社会各领域的力量整合起来，把更多的资源、服务和管理下沉到城乡社区，推动社会治理重心下移，增强城市发展动能，提高城市治理效能。

（二）落实新理念要有新路径，需要深刻把握发展与治理的辩证关系，把科学发展作为解决所有问题的关键之举，把有效治理作为推动善治良序的必然选择，实现二者良性互动、相融互促。坚持建设现代城市、实现现代治理的战略指向，注重发展与治理一体推动同向发力，以科学发展为有效治理提供物质基础和动力支撑，以有效治理为科学发展创造良好环境和机制保障，推动高质量发展与高效能治理同频共振。

（三）城市的核心是人，需要始终坚持人民城市人民建、人民城市人民管，搭建更多平台，创造更多机会，组织动员市民群众积极参与城乡社区发展治理，实现共建共治共享。推动发展取向由以GDP为中心向以人民为中心转变，找准党委政府与群众思想感情的共鸣点、共同奋斗的着力点、根本利益的结合点，探索创新多方参与共建共治共享机制，调动群众有序参与城乡社区发展治理的积极性主动性创造性，激发居民的社区共同体意识，确保基层治理既规范有序又充满活力。

（四）城市治理的要义是事，需要始终坚持见人见事、以事聚人、聚人成事、为民解忧，不断提高群众获得感幸福感安全感。适应人民群众对美好生活向往的新趋势，从找准服务群众的切入点和着力点入手，及时感知群众的操心事、烦心事、揪心事，积极回应市民诉求和治理难题，在居民家门口集成更多精细化、高品质服务，切实解决群众最关心最直接最现实的利益问题，多办民生小事，多积尺寸之功，使联系服务群众与凝聚党心民心精准对接。

（五）基层党组织是党在城市工作的基础，需要把街道社区等党组织领导基层治理的地位法定化、内涵具体化、途径制度化，增强基层党组织的凝聚力号召力，形成“众星拱月”的治理格局。坚持基层党建引领基层治理方向，转变街道社区党组织职能职责和领导方式，建强党在基层的战斗堡垒，及时准确、有形有感地把党的政策理念和关心关怀传递到群众中去，进一步密切党同人民群众的血肉联系。