民国时期的江南运河整治

潘彬彬 宋云

摘要：为了研究民国时期苏南地区的运河整治历史，本文以江南水利局等一系列官办治运机构为考察对象，阐述其经费来源和业务活动情况，并对江南运河整治过程中的主要亮点与历史教训进行剖析。

关键词：民国；江南运河；整治

江南运河“既属江南水道之干流，亦为江湖间水流承转之枢纽，有时翕受江潮以倒灌，有时汇合湖水以东泄，其中利害得失，关系巨大。”[1]民国时期的江南运河，因“湖被圈垦，河床淤垫，再加堤防单薄，闸坝失修，遂至淫雨稍久，则山洪建瓴直泄，漫田遍野，冲堤破圩，庐舍荡然。一遇旱魃为害，则来源无由保存，江潮难于倒灌，赤地不毛，颗粒无收。”[2]1914年，时任江苏巡按使的韩国钧在挽留政务厅长徐寿兹兼任江南水利局总办给总统府的呈文中指出：“在苏省水利，其最要者在江北为运河，在江南为三江太湖，均以年久失修旱涝交病。”这里的“三江”，指的是娄江、松江与东江（八世纪湮塞）流域。而民国政府成立后整个江南地区的运河水利整治工作的中心区域，即“湖被圈垦，河床淤垫”的太湖平原。本文研究的江南运河整治的空间范围限定在民国时期的苏南地区，包括上海地区。

一、江南运河概况及治运机构的历史沿革

（一）江南运河的概况

1855年，黄河在位于今天河南兰考的铜瓦厢第六次大改道，运河河道淤塞难治，漕运因之逐渐实行了海运。黄河改道为水运带来巨大改变的同时也促使京杭运河的治理逐渐懈怠，江南运河等个别河段成为硕果仅存的可通航的运河河段。江南运河“北接京口，南下之江，向为漕运之孔道”，其开凿最早开始于春秋时期。从一般意义上来说，江南运河指的是江南河，南自杭州，经苏州、无锡、常州至镇江。其中，镇江与丹阳之间为京杭大运河地势较高区段。江南多指长江中下游的南岸，江南运河在广义上是苏南平原、杭—嘉—湖平原、宁绍平原上的众多运河，狭义上也可以指京杭大运河在长江以南的一段，即镇江到杭州这一区段。这其中，北段地势高耸，呈從西北向东南倾斜之势，河床相较于中南段坡度更大，《疏浚镇武运河工赈处工程报告》指出“其在镇丹武锡四县者，北濒大江，岸峻底高，易于滩浚”；中段地势平坦，运河水流较缓；南段地势由西南往东北倾斜，时有起伏。

从江苏省建设厅刊印的《疏浚江南运河工程》和《江南水利工程专号》，及江南水利局、督办苏浙太湖水利工程局、太湖流域水利工程处等机构的主要治运实践来看，其治运主要空间范围集中在岸峻底高的江南运河北段。

（二）治理江南运河官办机构的历史沿革

民国三年，北京政府制定全国水利局官制，明确了国务院辖全国水利局，掌管全国范围内的水利和沿岸垦荒事务，并于各地设水利分局。同年9月，江苏巡按使韩国钧报经国务卿徐世昌同意后成立江南水利局，委任政务厅长徐寿兹任江南水利局总办。[3]这一时期的江南水利局驻所在江南运河中南段分界线的吴县，施政范围为江宁、句容、溧水、高淳、丹徒、丹阳、金坛、溧阳、吴县、无锡等28县，基本属于传统意义上的苏南地区，主要负责三江一湖及河网海塘的疏浚工作。12月，因徐寿兹告病，江南水利局总办一职由沈佺接棒。沈氏在任6年并于任上退休，任内他将筹浚江南运河的相关文献资料编辑成了《江南水利志》。

1919年8月，江浙两省省长致电北京政府和全国水利局，为合力整治江南运河，成立督办苏浙两省的太湖水利工程局，计划任命卸任总理的钱能训为督办。11月，经大总统特命，钱能训为督办苏浙太湖水利工程局督办，而钱氏未履新便推荐王清穆为督办，陶葆廉为会办。在此前后，坊间传闻将成立太湖督会办，拟将江南水利局并入太湖督办署，直属于中央。[4]但此时期江南水利局仍然存在。苏浙太湖水利工程局的成立反映了江浙两省士绅对于水利工程的巨大影响力。

1927年，江苏省政府动议将江南水利局、督办苏浙太湖水利工程局裁撤，而设立太湖流域水利工程处。但中间经波折，直到1929年3月，江南水利局才被撤销，事务暂归省建设厅管辖。[5]1927年5月太湖流域水利工程处在吴县成立，处长沈百先，负责太湖流域相关水利工程管理工作，主要施政范围为东到东海，南到钱塘江，西到天目山，北到扬子江。虽计划实施系列水利工程、测量运河各区段水文情况、指导辖区内水利建设，但最终并未实施。

1935年，“江苏省政府为整理江南水利起见，在施工期内，特设江南水利工程处，秉承建设厅负责办理江南水利工程实施事宜。”[6]它的组织规程明确了该处主要负责整理镇锡运河及修建练湖闸涵工程、修建赤山湖河闸涵工程、办理江南海塘岁修工程、督修通江各港闸座及港口疏浚工程等，同时规程还规定因工程实施的需要可以相机设立工段事务所。此后又经1945年、1946年修正组织规程，规定江南水利工程处负责关于江南干河湖泽之整治、江南境内涵闸堤塘之修建、江南海塘之岁修等事项，明确因勘测及实施工程之需要可经呈准设立测量队和工程事务所。

总体而言，北京政府至国民政府时期江南运河的官办治理机构主要因革轨迹为：江南水利局—督办苏浙太湖水利工程局（简称太湖水利局）—太湖流域水利工程处（太湖水利委员会）—江南水利工程处。这一时期还因工程规划实施需要临时呈准建设厅设立海塘工程事务所、塘工事务所等治运机构的下属机构。

二、江南治运机构的经费来源与主要业务

（一）江南治运机构的经费来源与去向

因错综复杂的历史原因，关于江南运河整治的官办机构治运经费的具体细节已考究无门，笔者只能根据掌握的有限资料对其大致筹款渠道和经费去向进行研究阐释。

1.江南水利局

1920年，江苏省省长公署第1113号训令指出：“查各县带征亩捐或水利塘工等经费应填旬报，应遵照省长公署现行规则于次旬三日内填表分报，如有逾期十日将派员守提。”[7]由此可知，这一时期的江南水利局治运经费主要来自江南各县带征的治运二分亩捐（与江北运河工程局相似），外加水利塘工相关款项。由于款项征收不易，因此制定了每月旬报，如逾期十日将有专人守提。而这些有限的二分亩捐“各县知事往往藉词挪移”或“大都漠视定章征而不解”。

按照1927年9月末的江南水利局组织条例所附呈文来看，改组前后的江南水利局，其开办经费及经常经费预算须经省务会议通过并经省财政厅拨发，当时定每月常规经费为1500元。

1928年，江南水利局为结束此积弊，呈文给省建设厅，指出宁镇各县水利专款征存不解，请并案清理援案保管，并于同期出台了《江南水利局拟定整理宁镇八县水利专款暂行办法》。对于1928年以前的旧有欠款，即各县征存未解之款，规定“由委员到县会同县长查明开单报局自委员到县之日起仅半月内解清，不得逾延。”对于挪款行为，规定“如查系垫解省库或借拨军饷给养等项应由国库省库归还者，由局具呈建设厅请中央政府省政府定期拨还，咨财政厅或令县于续征忙漕等税内仅先扣发。若查系垫拨地方公益及支发警饷，事前由地方公团议决者，应由现任负责于地方内附税或其他公款内扣还。至款系县长自行动用，不论其用途如何，均由各本任负责筹还以重专款。”对于亏欠行为，“即前任县知事所欠之款应查明该员现在住址，由局具呈建设厅提请省政府分别移饬该管地方官勒限追缴。”对于此次清查后，“各县带征水利专款无论征起多寡除按旬解交，就近江苏或中交银行掣取库收，呈报建设财政两厅并函局备查外，甲月之款至迟不得过乙月上旬并不得再有丝毫挪及延宕搁积情事。”[8]该项整理水利专款办法的出台恰恰反映的是江南水利局治运经费的紧张，而就是如此紧张的经费也被地方当局或挪用或积欠或作他用。

2.督办苏浙太湖水利工程局（简称太湖水利局）与太湖流域水利工程处（太湖水利委员会）

这一时期，有据可考的相关经费资料较少。按照1921年江浙水利联合会对于太湖水利局的调查，太湖水利局当时共有员工130余人，每年经常费用便达7万余元，与江南水利局每月1500元经常费相比较，显然相差巨大。此外，该局希望通过发行塘工奖券、放垦湖田的方法筹集相关经费，在当时就遭到了诟病。[9]

3.江南水利工程处

江南水利工程处的设立与1934年夏的江南大旱有重要關系。该年大旱，省建设厅组织以工赈方式围绕镇武运河、镇苏运河、练湖工程等疏浚江南干河。当时成立了疏浚镇武运河工赈处，全部经费预算共计113万元，主要施工范围为从镇江小京口到无锡洛社的7个区段，最后实用经费656899.62元。其中开办费1764.19元，包括家具仪器购置、差旅费、文具费用、维修费用等；工程费496732.31元，包括土方、施工测量费、筑坝拆坝费、工伕管理费、工程杂费等；工程管理费84778.94元；预备费75388.37元。此后，另修黄田港、澄锡运河，共花费141618.88元。

按照省建设厅江南海塘岁修工程计划所述，1933年江苏省政府通过风险分级，确定江南海塘岁修急要、次要、普通三种工程，共需工款120万元。江苏省限于经费紧张便向中央政府求助，但未获拨款，后来省筹52万元先修急要部分，历时5月方成。1935年8月，成立后的江南水利工程处修筑宝山、太仓、松江、常熟江南海塘工程，经费总预算为10万元。其中工程经费77103.21元，预备费14076.79元，管理费8820元。[10]根据“工款既以规定岁修经费为限，自难全部彻底修建，故仍参酌实际情形，于急要中择尤修葺”[11]推测，江南水利工程处用于海塘岁修的经费，每年工款当在10万元，且无法满足普遍的加修需求，而只能每年在“急要”中选择尤其重要者修筑。由此可管窥江南水利工程处经费之紧张。

（二）江南官办治运机构的主要业务活动

从组织条例、章程来看，江南水利局主要负责江海塘工、江南湖河治标工程、疏浚水道，以及指导江南各县水利、执行省建设厅交办水利事宜，其内部机构不外于总务、工程等科，如因工程需要，还会临时组织测量队以及工程事务所。[12]而督办江浙两省太湖水利工程局因经费原因，主要从事规划测量工作，至于建筑新式港闸、测量重要区段水文、造林蓄水、整修圩沟等工作都未能展开。

至于江南运河工程处，其1935年的组织规程则明确了该处主要负责整理镇锡运河及修建练湖闸涵工程、修建赤山湖河闸涵工程、办理江南海塘岁修工程、督修通江各港闸座及港口疏浚工程等。而其1945年、1946年修正组织规程则明确了江南水利工程处负责关于江南干河湖泽之整治、江南境内涵闸堤塘之修建、江南海塘之岁修等事项，明确因勘测及实施工程之需要可经呈准设立测量队和工程事务所。

从治运实践来看，江南地区官办治运机构较大规模的治运活动主要集中在大灾大难之后。如1934年夏江南大旱后，省建设厅牵头成立了疏浚镇武运河工赈处，实施镇武运河疏浚施工、黄田港及南运河疏浚施工、整理练湖，修葺了镇江中正桥，拓宽了武进西市河，修理了越河闸、定波闸，并于同期调查了镇锡运河支流状况，制定了整理镇苏运河工程计划。

1935年，为扩大由江南大旱带动的工赈工程影响，完善江南水利工程建设，新成立的江南运河工程处集中开展了戚墅堰运河机挖工程、疏浚陵口段运河工程、疏浚香草河工程、疏浚丹徒支河及重建节制闸工程、整理丹阳练湖工程、筹建赤山湖闸坝工程。此外，还制定了修建镇澄间通江各闸工程计划、筹设练湖汲水站工程计划、继续整理镇苏运河初步计划。

总体来看，各时期的官办治运机构主要围绕江南运河各干河（镇武运河、宜溧金丹漕河、赤山湖河、秦淮河）及其支流开展疏浚工作，以确保航运不绝、农田灌溉有水。

三、江南运河整治的主要亮点与历史教训

（一）江南运河整治过程中的主要亮点

1.测绘先行，注重规划引导

早在1914年，江南水利局成立之初便重视测绘工作重要性，当时韩国钧委林懿均勘察丹徒及丹阳河道情况，后来加派人员进行田野测量。疏浚镇武运河时，工赈处组织镇武运河测量队、武锡段测量队，分导线组、断面组，收集镇武镇锡运河沿岸实情、支河及筑坝详尽困难，干河支流最高最低水位、流量并绘制图表。而与清代治河不同，从现存江南治运官办机构相关文献档案来看，民国时期治理江南运河，无论是运河水文地形测绘、疏浚运河方式方法、经费预算决算、材料购置、组织机构及用工，都有明确的规划引导施工，每一工程施工完毕都有较严谨的竣工报告，来帮助实现对工程的闭环管理。

2.明确奖惩，提升管理质效

1918年1月23日的江苏省长公署训令第318号提及，由内务部“参酌陆军暨警察奖章办法制定五等奖章，俾躬膺事变，卓著辛劳与积历年资堪以矜式者，均得给予此项奖章。”另附《河工奖章条例》，明确河工官吏抢救重大险情，管理堤工出色，防汛出色，承办河工工程质量上佳，从科研及物资、资金、人力等方面资助河工者，可按各自实绩获得相应奖章并得到考功考绩晋升等方面的优待。[13]明确的考绩考能办法显然能激发河工官吏的工作热情，提升治运绩效。

3.借助机械，加快工程进度

江南运河治理的主要方法在于挑河、修闸、复湖，这些工程任务繁巨，从江南水利局到太湖水利局、江南水利工程处都注重以机械化加快施工进程。水利协会会员徐瀛在江南水利局时期便指出“开河用机已成今日工程上一种必要办法”，而江南水利局在成立之初便购有连珠式挖河机器一架，价值18000元，每日可挖泥沙万余石，且江南北各水利局“均已用有成效”。1935年的戚墅堰运河工程更是全程机械参与，动用挖泥机船1艘，运泥船7只，一定程度上消减了因土壤硬度湿度不同带来的施工难度问题。

（二）江南运河整治的历史教训

江南运河整治的历史教训主要从官办治运机构遭遇的突出问题中得来。

1.治运经费紧张

治运经费紧张是伴随江南运河官办治理机构从始至终的问题。江南水利局时期的治运相关经费主要从治运二分亩捐和江南塘工征税及遇有灾荒时的工赈经费中来，但就是各县带征的治运亩捐也遭到地方知事的挪用、亏欠、借用或时常征而不解。太湖水利局仅因每年7万余元经费使用问题被地方士绅诟病，并于1922年因经费短缺不得不改组以实现“精兵简政”。1933年，江南海塘岁修急要、次要、普通三种工程共需工款120万元。江苏省向中央政府求助，但未获拨款，后来挖肉补疮筹52万元方实现先修急要部分的计划。这警示着后来者欲求方面之功，特别是开展公益性工程，首先应该解决经费筹措、使用问题。

2.机构变易频繁

应当指出，官办治理机构在江南运河整治过程中存在着治运施策无序、无连贯的整体性治运规划等突出问题，主要是这一时期时局动荡、战乱频仍、灾荒连年等原因触发的治运机构频繁变易造成的。无论存在较久的江南水利局、太湖水利局、江南运河工程处，还是存在时间较短的江苏水利局、江南塘工事务所，在长达30多年的时间内，由于无固定一贯的治运机构，江南运河整治无统一规划、统一施工、统一治运原则与精神，因此无法形成多方联动的态势，形成不了治运治河的合力。

3.地方士绅羁绊

民国时期的江南地方士绅权力依然强大，譬如江南水利局购置机船遭地方士绅指责，太湖水利局经费使用问题遭士绅诟病，官办治运机构的相关治运施策如测绘、挑河、修闸、复湖工作无处不遭地方士绅的横加干涉。这也启发后世人开展公益性工程、与社会长治久安有密切关系的系统工程时，要充分吸收、采纳社会团体和专业人士的意见建议，同时也应有地方政府和专门机构的定见，以科学、公正、公开等为原则，经过充分论证和规划，才能提升相关施政的科学性、合法性。

参考文献

[1]《江南运河工程专号·序言》，《江苏建设月刊》第三卷第八期，1936年8月1日。

[2]《江南运河工程专号·江南水利与通江各闸》，《江苏建设月刊》第三卷第八期，1936年8月1日。

[3]《调任安徽巡按使江苏巡按使韩国钧片呈署政务厅厅长徐寿兹病请辞职拟仍委任该员为江南水利局总办以资手熟文并批令》，《江苏省政府公报》（第八百四十五号），1914年9月11日。

[4]《运河督会办及太湖督会办发表后已着手进行》，《申报》，1919年12月19日。

[5]《训令各区局长奉省建设厅令知撤销江南水利局暂归厅辖由》，《江苏省上海县公报》（1929年第1期）。

[6]《江南运河工程专号·江苏省江南水利工程处组织规程》，《江苏建设月刊》（第三卷第八期），1936年8月1日。

[7]《训令各县带征亩捐逾限派员守提》（江苏省长公署训令第1113号），《江苏省公报》第2245期。

[8]《江南水利局拟订整理宁镇八县水利专款暂行办法》，《江苏建设公报》（第9期）。

[9]《江浙水利联合会审查员对于太湖局水利工程计划大纲实施调查报告书函并附件》，江浙水利联合会编，1921年。

[10][11]《江南运河工程专号·江南海塘岁修工程总预算书》，《江苏建设月刊》（第三卷第八期），1936年8月1日。

[12]《训令江南水利局遵照省政府令发修改组织条例由》，《江苏建设公报》（第4-5期），1927年10月12日。

[13]《內务部咨送河工奖章条例一体遵照办理》（江苏省长公署训令第318号），《江苏省公报》第1480期。