监察法中管辖权转移制度实施应警惕司法恣意

刘阳

2017年6月23日，为全面推进依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，全国人大常委会第十二届第二十八次会议对《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称《监察法》）进行了审议，该草案于2017年11月7日公开征求各界意见。《监察法》的制定，是反腐败的国家立法，是推进国家和治理体系和治理能力现代化的重大举措，也是总结反腐败经验、巩固反腐败成果的制度保障。《监察法》的制定和检察机关的设立，是刑事诉讼法在反腐败领域内的延伸和强化，一方面加强党对反腐败工作的集中、统一领导，另一方面集合分散的反腐败力量，以法治思维和法治方式反对腐败，实现监察全覆盖。

《监察法》的诸多规定是自《刑事诉讼法》发展而来，作为一种党的监督和监察机关，《监察法》的很多规定甚至超越了《刑事诉讼法》的相关规定，这些改变和超越，一方面因为检察机关不是审判机关，与刑事诉讼法的指定目的有很大的区别，为更大程度的强化对贪腐的惩治，需要超越固有的程序和制度；另一方面为保证侦查、执法和司法的程序正义，需要参照以往经验，总结教训，避免检察权被滥用。

这其中，《监察法》第十四条的规定，就体现了上述指导性思想，将全国各地的反腐工作作为一盘棋来统筹安排，便于整合协调全国的监察机构，为反腐倡廉工作集中力量。《中华人民共和国监察法（草案）》第十四条规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂，需要由上级监察机关管辖的，可以请求移送上级监察机关管辖。” 由此可以看出，新出台的监察法对惩治官员贪腐具有极其重要的意义，但监察法在管辖权的规定上尚有一些可以完善的空间。

一、管辖权转移有助于全国一盘棋铁腕惩治贪腐

党的十八大以来，党中央全面从严治党、狠抓惩治腐败，反腐败已成为国内外各界的共识。这是前所未有的反腐力度，同时也体现了我党惩治腐败、肃清公职队伍、全心全意为人民服务的决心。截止2015年3月，十八大后全国已有98名副部以上官员和军级以上军官落马，随着反腐的不断开展，这一数字还在不断增长。

为了使落马高官的调查和审判阻力最小化，避免地方保护主义，他们几乎从来没有在自己的“底盘”上受到审判；而案件的侦办机关，也往往不是官员所在地的基层检察院。省部级高官的职务犯罪案件，一般是由最高人民检察院（以下简称“最高檢”）立案侦查，再由最高检自己侦办或者指定给某异地的省级人民检察院侦办；例如，南京市原市长季建业案由山东省人民检察院侦办，湖北省原副省长郭有明案由河南省人民检察院侦办；贵州省委原常委、遵义市委原书记廖少华案由陕西省人民检察院侦办，等等。这样做的最大好处就是，将在位高官对案件侦办的阻力讲到最低，使得案件的侦查、审判尽可能远离被侦办人的势力范围，尽可能保证侦查、审判的公正、合理。

二、管辖权转移有利于侦办职务犯罪案件

一般来说，“职务犯罪”是指国家工作人员利用职务之便实施的犯罪行为。基于我国现阶段的实际情况，国家工作人员一般拥有双重身份，既担任公职，同时也是党员。因而中国共产党纪律检查委员会有权依照《中国共产党纪律处分条例》的相关规定，对涉嫌职务犯罪的嫌疑人进行调查取证、搜集证据，发现可能涉嫌犯罪的，将案件移送至有管辖权的人民检察院，由人民检察院继续侦查，待侦查完毕后再由人民检察院向有管辖权的人民法院提起公诉。

由于职务犯罪案件的特殊性，地方党政权利可能会影响司法机关办案，同时民众对当地国家机关的廉洁性、公正性可能会有所怀疑。因而为保证案件侦办的公正性，同时带来积极的社会效果，职务犯罪案件一般会交由犯罪嫌疑人供职地（犯罪地）意外的检察院侦查、起诉，以外的人民法院审判。职务犯罪案件跨行政区异地管辖的管辖权转移，就是通过将管辖权交由与案件当事人无关的司法机关，来破除党政权利和嫌疑人自身的政治权利对职务犯罪案件公正处理的消极影响。

三、应避免指定管辖权转移的随意性过大

以往的管辖权转移，不仅包括侦查时检察院的管辖权指定，也包括审判时法院的管辖权转移。事实上，实务中绝大部分高管职务犯罪案件，在侦查阶段，检察院指定管辖时很少跟法院协商，但在侦查起诉阶段，两家通常会协商。那么最高检一般会亲自办理哪些案件，又会将哪些案件指定给地方检察院办理？如何选择地方检察院呢？大量的实务案件可以看出，法律上并未有太明确的规定，实践中有一定的灵活性，应该是有内部掌握的标准，一般会参照侦查的力量、案件在全国的影响、案发地回避、办案方便等多个方面的因素。比如北京被指定的最多，湖北、山东、河北、天津也被频频指定。

对以往的案件大部分案件来讲，最高检在决定侦查权转移给谁的时候，往往具有一定的随意性，但因检察院并无审判权，为保障案件得到公平公正的审判，最终审判的管辖仍需“两高”协商决定。虽然大量案件基本上是侦办机关的指定管辖决定了审判的管辖，但个别案件仍课看出，法院仍有对案件管辖的决定权。

四、指定管辖权转移需配合回避制度

我国现行刑事诉讼法的相关规定及实施，对监察法具有一定的借鉴意义，与此同时，在案件指定管辖的管辖权转移的范畴，还应当注意以下几个方面：其一，应当明确监察法以侦查权为视角的管辖权转移制度，使之与刑事诉讼法的相关规定相配套、相适应。其二，应当规定监察委侦查权的监督机制，在管辖权转移的适用时做到有法可依。其三，应当确立审判中的指定管辖由检察机关和监察机关提出，由人民法院审查决定的制度；同时肯定被告一方也 可以申请指定管辖。这样既体现了双方的制约，又保障了法院决定程序问题的权威。

同时，在管辖权转移的具体要求上，应当注意从如下几个方面入手：第一，坚持管辖便利原则，合理适用管辖权转移，使得职务犯罪的贪腐监察在异地管辖时，合理、充分利用资源，维持一个适当的司法成本；第二，要结合回避制度，在监察委行使管辖权转移、实现异地管辖时，首先要考虑的标准是回避制度，要规避嫌疑人的势力范围、更要规避其“同盟”和“宿敌”，以保障侦查公正；第三，对采取技术侦查、秘密侦查措施破案的单位，优先指定为监察管辖单位，体现对办案单位的鼓励，也避免移交出现衔接问题；第四，考虑到案件利益分配的问题，一些大案、要案应当在保障案件侦查的前提下尽量指定与利益核心无关的监察机构；第五，行贿、受贿案件若其一需要移交，则相应案件一并移交处理。

综上所述，监察法中的管辖权转移同样应当坚持程序法定原则，注意管辖权转移的启动和适用，需要在一定的制度规制下合理开展；其次要明确指定管辖权转移的相关主体、决定管辖权转移的考量因素以及决定程序，将人民赋予的监督权合理、合法的使用，既要保障大力狠抓贪腐的深入开展，又要保障制度的监督；再次，在较为关键的单位回避的问题上，对其作出更明确的规定，对于需要单位回避的案件，应当允许嫌疑人、被告人以及辩护人有通过管辖的机关提出复议和申诉的权利，以保障被监察对象充分表达的权利。

参考文献

[1]民事诉讼“规避管辖”现象研究[J]. 王立强.山东审判. 2012（01）

[2]论级别管辖权异议制度的完善[J]. 李浩.法学评论. 2009（03）

[3]民事诉讼专属管辖制度研究[J]. 李浩.法商研究. 2009（02）