高校教育行政权力泛化问题研究

金淑文

摘  要：当前高等院校普遍存在的行政权力泛化严重影响高校教育的高质量发展，因此高校行政体制改革刻不容缓。在分析当前高校行政权力泛化的现实困境、现实危害性之后，作者提出用包容共治方式来尝试解决高校行政权力泛化问题。

关键词：高校教育;行政权力泛化;包容共治

中图分类号：G640         文献标志码：A         文章编号：2096-000X（2019）24-0180-03

Abstract： The overflow of administrative power existing in universities severely limits the development of university education aiming for high quantity， hence the systematic reform of university administration be carried out without delay. The co-existence and co-construction way are proposed to ease the overflow problem of administrative power in university education.

Keywords： university education; overflow of administrative power; co-existence and co-construction

一、概述

改革开放以来，高校教育在深化改革、促进经济社会和中国特色社会主义现代化建设进程中发挥了至关重要作用，《中华人民共和国高校教育法》的施行更是給高校教育发展提供了最有力的法律保障。新时代，党中央对高校教育发展趋势有着深刻、清晰的认识，2019年2月中共中央、国务院发布的《中国教育现代化2035》文件中明确指出，应该对一批世界一流高等学校分类进行建设。国内高校要想实现“建设成为世界一流高等学校”宏伟目标，首要解决的是长期困扰甚至是束缚高校教育高质量发展的行政权力泛化问题。

二、高校行政权力泛化的现实困境

行政权力和学术权力是高校权力结构体系中的重要组成部分，行政权力和学术权力的配置，首要依据是国家颁布的法律法规中明文规定，但是，有了法律授权并不意味着权力的当然享有。行政权力来源于法律法规、大学制定的章程，可被称之为是一种“授予权力”[1]，可以个人行使，而学术权力则扎根于个人学术权利并为学术权利服务，抽象出的学术共同体的权力，并非特定个人可以行使。但是在中国，由于高校历史发展原因，高校日常管理全过程受到政府机关过多的干预和指导，行政权力长期主导高校的发展，而学术权力发展缓慢，过于羸弱，甚至存在被行政权力同化的现象，高校管理过程中行政权力泛化进一步加剧。

（一）高校行政机构庞大而臃肿

目前我国高校党政机构规模逐年扩增，随着近年来高校的合并共建，更是出现了“厅级干部一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场”的客观事实，行政权力覆盖面和影响力进一步得到增强。有级别的干部越来越多，办事效率却越来越低下，人浮于事、勾心斗角屡见不鲜。高校不再是纯粹地办学校、办教育，而是在办政府，忽视了教书育人是自己的主责主业。高校秉持行政思维来办学校，必然一心只顾着追求近期业绩，注重外延发展，重视绩效考核，却忽视高校最核心的内涵底蕴建设，高校慢慢失去了自己的“根”与“魂”，有悖高校办学初衷。

（二）高校行政权力领导学术权力

按照行政权力和学术权力的不同分工，行政权力应该管理行政事务，而不是“一揽子”管理高校的教学、科研各项工作。甚至，许多高校在内部实际管理中将学术机构定位为高校负责人的辅助机构。从我国高校的具体实践来看，高校自主办学权若是不能真正实现，国家行政权力不可避免会施加影响，高校组织内部的行政权力化作政府行政权力链条的“神经末梢”，通过这种权力链条的传导，政府教育行政部门对高校的直接和间接管理实际取代了大学自治管理。加上高等院校校长等人均是由国家行政部门委任，从而具体行使高校行政权力，高校行政权力成为国家行政权力的延伸，并借助国家行政权力主导大学治理体系。

（三）学术权力被行政化和边缘化

在行政权力主导的高校教育体制这个庞然大物面前，学术权力显得十分弱势甚至羸弱，学术权力正逐步被行政化和边缘化，学术权力失去了应有的特质。其一，“管理机制行政化”。“管理机制行政化”主要是指高校决策机制统一被学校事务包揽。其二，“管理体制行政化”主要表现在以下两个方面，在由上到下的高校管理模式中运行，行政体制呈现呆板局面;高校设置方面受党政部门决策的影响相对较大，导致高校资源分配过于集中，主要依靠党政部门实施资源分配与管理工作。其三，“学术机构权力被虚化”。“学术机构权利被虚化”主要是因为高校常设的学术机构在指派权利方面过于集中，形成行政任命以及兼任现象，导致高校各项事务受到行政命令的管理约束，高校学术委员会事实上形同虚设。

（四）高校行政权力缺乏有效监督

孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力。”[2]公众参与是监督公共权力最有效手段之一，公开透明本身就是对权力进行监督的途径。我国在高校教育实现大众化教育之后，日渐繁重复杂的高校内部事务更多的行政人员管理的客观因素，以及“行政权力具有无限扩张的内在倾向性”[3]，使得行政权力主体逐步将权力边界覆盖到高校教学管理、科学研究等高校内部管理的全流程，成为高校资源配置与高校发展进程中的决定因素，学术权利地位尴尬甚至有“缺位”的现象，其他相应的约束行政权力扩张的因素更是“偃旗息鼓”，因此，高校行政权力缺乏有效的监督。

三、高校行政权力泛化的危害性

（一）高校行政权力泛化导致大学精神缺失

高校依附于政府机关，高校的大学精神不再独立，自由、民主的大学精神支柱也在逐步消失。由于高校内部管理行政化发展趋势，高校管理中的行政权力加强，学术权力受到削弱，行政权力对学术权利的约束，造成学术权力在教学管理工作中丧失其应有的独立性与创新性。高校的官僚化趋向逐渐显现，使得高校在行政权力与行政等级中沉沦，不利于调动全员参与高校治理的积极性，不利于形成高校应有的宽松、自由、平等的学术环境[4]。这种背景下，高校更加无法挺直自己的脊梁，更遑论在学术活动与教学活动中发挥大学精神的民主性与自由性。

（二）高校行政权力泛化导致形式主义盛行

由于行政权力泛化的影响，高校的发展不再立足于师生发展利益，而是趋向于创建品牌，打造亮点工程，大量的时间精力用于应付上级各类的评审、调研、检查，关注点聚焦于项目的数量和硕士博士点的申报，精力聚焦于华而不实的工作台账、日益繁多的检查考评，这无形之中助长了高校的形式主义、官僚主义等不正之风。再者，在大量的评估和攻关中，高校教职员工片面迎合行政官员，造成“官本位”思想进一步泛滥，许多有学术造诣的“大家”放弃学术，转而攻坚官场，试图用“学问”敲开仕途大门，这对高校的危害是持久性的、不可逆的。

（三）高校行政权力泛化导致腐败滋生

权力不受监督必然导致腐败。结合近期高校发生的诸多腐败案件，大都发生在学校基建、录取招生、采购、选人用人、经费管理等重点岗位，当前我国高校行政管理工作中存在严重腐败的现状不得不令我们去深思。同时，随着高校教育的快速发展，公立高校的行政权也在不断扩大和集中，而高校行政权力监督制约机制的相对滞后，也客观上为权力寻租、权钱交易提供了“温床”。

（四）高校行政权力泛化导致学术科研发展受阻

高等院校主责主业是人才培养、研究学术，但是受高校行政泛化影响，高校行政化管理工作严重制约到学术科研发展，学术研究有了“潜规则”，大部分课题、项目资源被“学术高官”内部分配，且分配的规则是按照级别以及个人活动能力来衡量的，严重制约学术研究活动的创新与改革，降低教学质量与科研質量。更有甚者，“学术高官”行政事务繁多，无暇承担大量科研课题工作，“代工”事件层出不穷，科研成果的学术价值可想而知。高校行政权力泛化导致学术科研人员过分依赖行政官员，造成学术资源的浪费，削弱国家与社会的发展力与创造力。

四、有效缓解高校行政权力泛化的对策

高校行政权力泛化，有着深刻的社会历史根源，主要包括传统文化的影响、现实利益的驱动和学术权力的削弱[5]。但归根到底，是没有厘清高校行政权力与学术权力的边界。

（一）理顺高校与政府的关系

政府要积极转变传统的“大家长”式的管理观念，明确高校的存在就是为了传播文明和研究学术，与传统意义上的固有的行政部门不同，不能简单将政府行政机关中的管理模式完全生搬硬套到高校身上。在不违背党和国家方针政策、法律法规的大前提下，对高校角色定位重新进行界定，政府则做好引导者、服务者的工作。当然，减少政府不必要干预不意味着就可以实施大学完全自治，也不代表可以放飞自我，而是将重心逐渐转换到如何提升管理效率、实现法治管理和明确权力与责任的管理理念上来，实现对高校的有效治理，实现向服务型政府转型的完美蜕变。

（二）列明高校行政与学术权力清单

高校治理结构中的行政权力在明确内部机构职能、协调各方关系、资源综合配置等方面作用明显;学术权力则主要是保障学术自由和教学任务顺利完成的一种学术事务上的权力。一个良好的高校治理状态需要解决好行政权力和学术权力的关系，既要相互制衡又要相互促进，既不能缺位也不能越位，明确权力主体的职权范围、权力的运行程序，把握好权力的边界，实现共存共生共治。“权力清单”是近年来部分地方政府在改革实践中探索出来的关于推进权力公开透明的先进经验，列明行政学术权力的权力清单十分必要，做到学术系统处理学术事务，行政系统掌握行政事务，“井水不犯河水”，各司其职。

（三）搭建共享信息沟通互动平台

随着互联网的发展、5G时代的来临，急需运用互联网的跨界思维，积极推动高校信息交流互动平台建设，建立一支高校领导下的分工明确、制度完善的信息传播管理团队，经营好校园论坛、QQ群、公众号、微博等自媒体互动平台，为高校治理提供高效便利的话语空间，为高校权力相关者开辟自由共享的“公共领域”。高校利用信息平台注重舆情研究判断，对涉及不同权力主体的重大决策，积极听取社会各方的意见建议，给予充分的表达权，及时收集整合信息，平衡各方主体核心利益，寻找各方利益“最大公约数”，从而实现利益最大化。

（四）建立健全包容共治的制度体系

包容共治是一个动态、开放和复杂的运行过程，要想实现高校行政权力和学术权力包容共享、共治，首先是要建立健全规范高校权力运行体系的制度规定，确保行政人员和学术人员地位平等及权利平等，行政权力和学术权力共享高校权力分配、合作管理高校事务，求同存异、包容共治。其次，要界定清楚行政制度与学术制度，在制度执行过程中，坚持标准统一、公正公开，严禁对行政人员和学术人员搞不同标准、分类执行。最后，充分利用制度与文化的内在联系，以及包容和文化的契合性，着重建设包容开放的制度文化，丰富拓展高校文化精神。

五、结束语

解决权力运行视角下高校行政权力泛化的问题的关键在于制度控制权力，制度控权的走向在于中道理性[6]。中道理性路线的核心就是要尽最大的努力保障行政权力和学术权力等有序实施。权力包容共治指的是各方权力主体之间地位平等和参与机会平等，是合力维护和拓展大学利益的互联关系和共同治理，构建学术权力和行政权力包容共治机制，有利于学术权力和行政权力协调有序发展，有利于调动全体人员不分彼此、改革创新的内生动力，有利于推动构建中国特色高效治理制度。

参考文献：

[1]别敦荣.学术管理、学术权力等概念释义[J].清华大学教育研究，2000（02）：44-47.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：光明日报出版社，2012：54.

[3]喻包庆.依法治权与国家治理现代化[J].理论月刊，2016（6）：93-100.

[4]湛中乐.现代大学治理与大学章程[J].中国高等教育，2011（9）：18.

[5]王庆雨.高等院校行政化的思考[J].辽宁教育行政学院学报，2010（5）：32-34.

[6]萧功秦.超越左右激进主义[M].杭州：浙江大学出版社，2012：2-37.