生态文明建设首长负责制初探

孙彦军 北京林业大学人文社会科学学院博士研究生

林 震 北京林业大学人文社会科学学院教授、博士生导师

党的十八大以来，生态文明建设日益受到各级党委政府的高度重视。生态文明制度建设和体制改革也不断推陈出新、持续深入。习近平总书记2017年5月26日在十八届中央政治局第四十一次集体学习时发表的重要讲话指出，实践证明，生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。一些重大生态环境事件背后，都有领导干部不负责任、不作为的问题……要落实领导干部任期生态文明建设责任制……要针对决策、执行、监管中的责任，明确各级领导干部责任追究情形。因此，生态文明建设责任制是贯彻落实生态文明战略的必要条件，也是生态文明制度体系建设的重要内容。在生态文明建设领域更加强调各级首长的责任，通过明确以最高负责人为第一责任人的各级首长目标责任体系，为改善生态环境质量提供制度保障，这种制度创新是对原有首长负责制的突破。与之相随，“党政同责、一岗双责、分级负责、终身追责”等问责机制也日渐丰富和完善。因此，探究生态文明建设首长负责制的内涵特征及改革完善具有较强的制度意义和现实价值。

一、生态文明建设首长负责制的内涵及意义

（一）生态文明建设首长负责制的内涵

首长负责制、目标责任制与生态文明建设首长负责制 《当代汉语词典》中对“首长”一词的解释为：政府各部门中的高级领导人或部队中较高级的领导人。我国1982年宪法规定：国务院实行总理负责制；各部、各委员会实行部长、主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、乡长、镇长负责制。首长负责制与委员会制相对应，是我国各级政府决策机制的重要构成，从首长负责制来看，其对承担主要责任的“首长”外延界定更为丰富，完整匹配了我国行政层级体系。首长负责制具有权力集中和责任集中的特征，借以提高决策效率，削减或否定首长的最终决定权会导致行政效率损失。[1]目标责任制最早应用于20世纪80年代的经济生产领域，以厂长负责制为代表，主要表现为岗位责任制、岗位目标责任制、任期目标责任制等。1983年，第二次全国环保大会上将环境保护确定为基本国策，此后，环保目标责任制得以广泛运用。但环保目标责任制的责任主体一般为单位，在责任界定和考核上存在模糊不清，容易出现“背锅”的现象。十七大以来生态文明日益上升为国家战略的重要内容，单纯依靠环保目标责任制无法涵盖生态系统保护、资源节约集约利用、环境修复保护等各领域需求，也难以在政绩考核体系中发挥监管作用，生态文明建设首长负责制的探索成为必然。生态文明建设首长负责制与首长负责制、目标责任制紧密关联，是在首长负责制和目标责任制发展基础上产生的制度创新。

生态文明建设首长负责制的顶层设计 党的十八大以前，党政首长在生态文明领域的决策权与责任量不够匹配，导致在GDP至上的政绩导向中往往会以付出沉重的生态环境代价换取暂时发展成果。党的十八大以来，中央深改组和中央集体学习尤为重视生态文明制度体系建设。2013年，习近平总书记在中央第六次集体学习时强调，在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。要建立责任追究制度，主要对领导干部的责任追究。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。真抓就要这样抓，否则就会流于形式。不能把一个地方环境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官还照当，不负任何责任。2018年，习总书记在全国生态环境保护大会上指出：要用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。2018年6月，《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出要落实领导干部生态文明建设责任制，严格实行党政同责、一岗双责。因此，建立健全最严格的生态环境保护制度的现实要求进一步推动了首长负责制的发展。

2016年国家出台的《关于全面推行河长制的意见》规定，要“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系”，并规定“各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任……各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任”。江苏省出台的《关于在全省全面推行河长制的实施意见》规定，“省级总河长由省长担任，副总河长由省委、省政府分管领导担任。设区市、县（市、区）、乡镇总河长由本级党委或政府主要负责同志担任。”河长制建立在党政领导负责制的基础上，这也构成了河湖治理责任体系的核心，由此，生态文明建设首长负责制的制度特征已经形成。笔者尝试将其定义为：生态文明建设首长负责制是指在生态文明建设中以法律、法规形式明确规定由各级党政领导承担生态文明建设责任的制度安排。虽然各领域涌现出大量的实践探索方式，其规定共同呈现出“首长负责”特征，但仍以河长制最为典型和成熟，以此为例，生态文明建设首长负责制呈现出如下内涵特征：

就责任分配而言 河长的责任配置具有层级特征和职务特征，层级上涵盖省、市、县、乡四级，部分省份还增设村一级配置。省级负责首长一般为省委书记或省长，地市、县市、乡镇等级以此类推，各级党政负责人一般均为首要责任人。此外，层级责任配置中还存在监督责任嵌套关系，即县级以上负责首长承担对下级负责首长的监督责任，将传统的领导责任置于生态文明责任配置体系中进行强化，以确保任务指标的达成。

就责任要求而言 生态文明建设首长负责制对责任目标的设定清晰、完整、科学，以河长制为例，明确规定工作范围为加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复以及加强执法监管六个领域；从治理范围看，突破了对本行政区域的责任要求，在涉及上下游、左右岸协调的水域治理和联防联控中负有管理责任和协调责任，同时要对下级河长履职情况进行督导。因此，其责任属性包含了治理责任、协调责任及督导考核责任。“目标责任制”的目标责任强度设置与政策执行绩效之间存在显著关联，其对政策执行绩效的正向影响主要依靠提高量化责任程度。[2]从具体责任要求看，2018年江苏省河长制工作领导小组印发《江苏省河长湖长履职办法》，其中规定了省级总河长巡查调研每年不少于一次，省级河湖长及市级总河长巡查调研每年不少于2次，市、县级河长湖长巡查调研每年不少于4次。这一方面实现了首长责任与具体任务的结合，另一方面为考核问责提供了具体依据。

就责任追究而言 《关于全面推行河长制的意见》中明确实行差异化绩效评价考核、县级以上对下级的责任考核，实行终身追责，作为原则性责任考核要求没有设立具体的责任追究条件。但2015年8月实施的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》对领导干部应承担的生态文明责任追究适用条件做了明确规定，从责任追究类型看，包含党政同责、一岗双责和终身追责，并分别针对地方党委和政府主要领导成员、地方党委和政府有关领导成员以及政府有关工作部门领导成员制定了问责条件，对地方党委和政府主要领导成员的追责侧重决策权的滥用、错用、不用导致的生态文明建设损失与过错；对地方党委和政府有关领导成员的追责侧重对分管部门监管失察问题；对政府有关部门领导成员的追责侧重违法违规施策审批、执法检查不力、瞒报等问题。将责任追究条件“关口前移”，从实施结果转向决策施压，是对责任考核的科学变革。

就责任惩罚而言 部分制度也有正向激励的内容，如《云南省全面推行河长制的实施意见》要求“建立考核问责与激励机制，对成绩突出的河长及党委、政府进行表彰奖励”，但反向激励尤其是责任惩罚是目前已有生态文明建设责任制度的共同特征。责任惩罚建立在责任监管主体严格调查和允许申诉复议的基础上，提供了顺畅的责任处理及反馈机制。惩罚与责任追究条件紧密相连，除对发生重大生态事故及处置不力的问责外，其他原则性处罚条件都清晰指向对生态文明建设法律法规及政策的有力落实。目前党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以同时使用，严重者移送司法机关追究法律责任。对受惩罚调离工作岗位、引咎辞职、责令辞职以及免职等的干部，明确提拔限制和禁令，对离退休责任人要求终身追究责任。作为省域第一个立法的《浙江省河长制规定》，就乡级以上河长、县级以上主管部门履责不力等情况，在通报批评基础上明确规定了依法处分的各种情形。

因此，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》为生态文明建设首长负责制的建立提供了制度框架和原则依据，而《关于全面推行河长制的意见》及《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》等具体领域的首长负责制的法规细化了制度环境、标准、机制方面的要求，各领域在首长负责制方面的探索进一步推动生态文明建设首长负责制走向健全。

（二）生态文明建设首长负责制的意义

1.生态文明建设首长负责制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求

“绿水青山就是金山银山”是对绿色发展理念的最好阐释，习总书记在2017年中共中央政治局第四十一次集体学习时指出，推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。说明树立绿色发展理念、推动绿色发展方式、落实绿色发展政策、保障绿色发展成效是一项系统和长期工程，需要制度推力和动力。生态文明建设首长负责制在推动绿色发展方面既是动力，更是保障机制。建立健全各级领导干部生态文明建设责任体系是督促和推动各地政府持续为改善生态环境质量而努力的保障机制，也是潜移默化扭转政绩观念、提高生态文明建设决策科学性的内在动力。

2.生态文明建设首长负责制是克服生态难题、维护生态安全的有效举措

生态文明建设的其中一项重要功能是保障生态安全。我国各地在过去的发展模式中付出了较为沉重的生态代价，经历近些年的生态建设之后，在某些地区依然面临生态修复的巨大压力，继续破坏生态环境和资源的情形亦时有曝光。生态文明建设首长负责制的建立与发展有利于落实中央“尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念，从自然资源优先保护的角度维护生态安全，是贯彻“健全完善责任追究机制”，克服“监管力度不足”问题的有力探索。此外，生态文明首长负责制的第一责任人通常为省级主要领导，各级政府第一责任人为所在层级政府的主要领导，在统筹领导决策和管理中有利于克服部门管理中的部门利益思维，有助于推动全地域和全过程生态环境保护建设，真正构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，从本质上维护生态安全。

3.生态文明建设首长负责制是治理体系和治理能力现代化的制度创新

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九大报告再次进行了强调。政府治理能力现代化意味着制度体系的完善与创新、多元主体参与共治。生态文明建设本质上是普惠的民生福祉，其建设成效要融入社会评价体系，单纯依赖行政监督体系尤其是内部监督不能满足日益增长的生态改善需求。已有研究证明，公众参与环境治理的新机制是考核体系完善的制度要件，要构建政府部门与公众参与的互动机制。 生态文明建设首长负责制的制度要素包含了责任界定、责任传导、责任考核与追究以及公众参与，目前各地实施的河长制制度体系中都采用了信息化管理、智能反馈、科技监测等技术手段，同时探索了民间河长、市民河长等公众参与模式。此外，媒体监督、电视问政、曝光公示等方式陆续成为生态文明建设监督体系的必要内容，进一步丰富了社会监督在环保督查体系中的参与价值。江苏省于2018年底出台了《江苏省河长湖长问责办法》，并探索建立《暗访和媒体曝光制度》，充分引入外部监督力量促进督查考核，形成了生态文明建设首长负责制的外部监督创新，有效推动了生态治理能力的提升。

二、生态文明建设首长负责制的治理实践及政策扩散

（一）以河长制为引领的治理实践及制度特征

“河长制”是我国地方政府制度创新的典范。2007年爆发太湖蓝藻事件，严重污染无锡市饮用水源，引发供水危机。2007年8月无锡市出台 《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》 ，这份文件被认为是河长制的起源，其特点是明确将水质监测结果纳入党政负责人政绩考核内容。在这之前，水域综合治理领域的“顽疾”还普遍存在，主要表现在以下几个方面：一是责任泛化，监管部门履责压力不大，生态文明意识薄弱；二是各部门无法形成执法合力，监管联动机制缺乏，导致“九龙治水、水患难除” ；三是发展理念滞后，缺乏绿色发展意识和环境治理动力；四是治理效果较差，缺乏整体性治理，忽视了左右岸、河内外、上下游的综合整治，区域性流域综合治理缺乏有效合作。

2008年6月，江苏发布《关于在太湖主要入湖河流实行双河长制的通知》 ，所谓双河长就是对15条入湖河流确立省级河长和地方河长，强化河流管理的双重责任。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》 ，要求在全国江河湖泊全面推行河长制，意味着河长制这项制度创新成为全国性的制度安排，目标是构建起有效、严格的河湖治理责任机制。2017年8月11日，十二届全国人大常委会第二十八次会议修改《水污染防治法》 ，标志着河长制首次入法。

河长制是生态文明目标责任体系的一项制度创新，也是首长负责制在生态文明领域的深化。党的十八大以来，以河长制为参考的湖长制、湾长制、滩长制、林长制、田长制、草长制、山长制等陆续在各地制度探索中出现，从首长负责制的制度适用广度上具有了体系化特征。2018年5月18日，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调指出，要加快构建生态文明体系，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，成为生态文明建设“五大体系”之一。党的十九大报告指出：人与自然是生命共同体，要统筹山水林田湖草系统治理。目前生态文明建设领域的诸多创新基本涵盖了山水林田湖草的系统治理。生态文明建设各领域的首长负责制都具有责任依赖的特征，即通过责任的设定、执行和问责保障生态文明建设的质量与标准，其责任运行机制包含分级定责、精准配责和考核问责三部分。

分级定责科学 河长制要求在全国建立省、市、县、乡四级河长体系，各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。以江苏省为例，由省委书记和省委副书记担任省级总河长，副省长担任省级副总河长，省级领导班子的其他成员分别担任20条流域性河道省级河长及14个湖泊省级湖长。各级总河长作为第一责任人，推进河湖长制的组织领导和决策工作。

责任配置精准 一方面，各级河长责任配置清晰明确、具体到人，区别于传统责任配置中单调的属地责任、单位责任、部门责任，责任名单和责任范围明确规定，并单独制定责任制度列出责任落实标准，规定不达标情形，实现从模糊定责走向精准定责 ；另一方面，由省到村将生态环境责任逐级下压，各项规范文件中单独条款明确强调严格考核以及责任落实，出台考核问责细则及指标确保责任到人、到事、到时，通过赋分体系和权重调节配置相应责任，实现责任压力传递到位。

考核问责严格 问责机制既是考核体系的组成部分，其发展也是考核体系的延伸，考核问责是生态文明建设的保障机制。传统考核体系具有模糊性的特征，习近平总书记提出生态文明制度体系建设的要求，内含着对考核问责制度的建设要求。生态文明建设问责机制的创新有效提升了其威慑力，成为贯彻生态文明政策的动力机制。其一，问责形式丰富，党政同责、一岗双责和终身追责。2015年8月，中办、国办印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》 ，作为生态文明制度体系的重要一环，在强化党政领导干部生态环境和资源保护职责方面迈出了关键性一步，做到了真正的“党政同责”，要求地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，提升了党委在生态环境职责方面的权重。一岗双责和终身追责突出了问责的力度、广度和深度。其二，问责力度严格。中央环保督察和“回头看”，自2015年底启动首轮环保督察起，经过四轮督察后，问责力度明显加大、问责级别显著提高，仅2015-2017年的环保督察便在全国31个省份问责超1.8万人，2018年5月和10月的两批“回头看”问责8644人。中央环保督察和“回头看”堪称生态文明问责机制的重要创新。

（二）生态文明建设首长负责制的政策扩散：以林长制为例

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》 ，在总体要求中提出了“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念”，要求按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。河长制的创新不是孤立的，2018年中办和国办印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》 ，就是对河流与湖泊紧密联系的系统治理。同时，围绕生态文明建设的战略要求，各地在生态文明建设的实践中也进行了丰富的创新探索，比如林长制、街巷长制也都在实践中成为治理的重要手段。林长制最早出现在林业资源丰富的地方，国内开始比较早的江西武宁县森林覆盖率74.04%，安徽旌德县森林资源覆盖率66%。林长制的制度创新本质上是认识到了生态系统的整体性和系统性，从源头上保护森林资源，维护生态安全。

2016年，武宁县在全省、全国率先探索“林长制”，形成了“武宁方案”。2018年7月3日，江西省印发《省委办公厅省政府办公厅关于全面推行林长制的意见》 ，在全省范围内建立覆盖省、市、县、乡、村五级，以林长负责制为基础的林长制管理体系，并陆续出台了《江西省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》《2018年度江西省林长制工作考核评分办法》等考核与责任追究制度，提供了有效的制度保障。从武宁县到江西省全面推行“林长制”，在生态文明建设方面提供了可资借鉴或复制的经验，主要有四方面：一是较好处理自然资源管护与自然资源价值实现机制的关系，既做到了“护绿”和“增绿”，又摸索出了“用绿”的现实路径，为“两山理论”提供了有力的实践支撑和转化路径，在生态扶贫领域进行了卓有成效的创新，实现了群众生态理念的转化和生态效益的共享；二是较好处理生态文明领域不同制度体系的融合，山长制、林长制、河湖长制等生态文明监管制度体系有效融合、互为支撑，为“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念提供了科学的实践模式；三是较好处理生态文明目标责任体系的顶层设计与基层落实的关系，形成了以县级首长责任制为核心的“上报下达”经验，构建“统筹在省、组织在市、责任在县、运行在乡、管理在村”的森林资源管理新机制，并结合生态司法体制创新，从立法、司法到执法构建起林长制为典型的生态文明制度体系；四是较好处理源头管控与责任督导的关系，用“树林源头”的监管到位控制和打击各种破坏森林资源的顽疾，以全省总林长及各级总林长的责任传导提高资源协调能力和治理效果。

三、生态文明建设首长负责制的改革与完善

生态文明建设首长负责制还处在探索阶段，从河长制的发展过程看，目前在立法层面主要是指导性和引导性作用，其约束性机制还不够成熟，在地方立法实践中也不够普遍。而河长制在各省份推广之后陆续出现的湾长制、山长制、库长制、田长制等领导干部责任制也具备了一些相似的特点，既要肯定生态文明建设首长负责制的创新，更要关注其改革与完善。

一是要避免走向“概念化”。河（湖）长制的产生本身是基于水域环境恶化的现实，作为跨流域治理的解决方案，与生态补偿机制的建设互为支撑，继而迅速从江苏省扩展到其他省份，最终得以在全国推广落实。同时，河（湖）长制在流域综合治理方面对跨流域协调合作具有推动力。“山长制”“田长制”“湾长制”“路长制”等的产生具有较强的属地特征，其职责范围涉及区域协调内容较少，主要是突出首长负责和严格问责，基本属于各部门常规职能范畴，但受河长制的影响各领域存在明显的责任制“模仿”，在机制确立、资源配置、运行制度等方面配套不够齐全，一方面容易导致走向“概念化”，另一方面配套制度体系的不健全容易导致前期资源投入的浪费，最终有名无实。此外，党政首长作为主要负责同志，除领导、决策、统筹、督导等常规职责外身兼多职，在多个生态文明建设领域担当第一责任人，因精力限制不利于有效履责和深入推进。

二是要避免责任压力过重导致的行为扭曲和消极作为。赋权问责的本质是通过建立保障制度传导责任压力以推动政策在基层的落实，但生态文明建设要面对的生态环境问题具有历史性和复杂性，而且具有较大的区域差异，政策在不同省份及县市的落实要有探索过程。过度强调各级首长的责任和问责的力度可能会影响领导干部决策的科学性，比如为急于完成阶段治理任务而忽视了整体治理和长效机制，容易出现“头痛医头、脚痛医脚”的问题。中央环境执法主管部门的巡查、督查以及问责曝光某种程度上会增加各级党政领导的担责压力，挤压试错空间和创新积极性，甚至因生态文明建设领域专项考核繁多，使基层政府形成考核依赖。[4]因此，除了要建立健全生态文明首长负责制的责任机制，更要实现与领导干部决策容错纠错机制的结合，既要针对生态文明建设不作为和慢作为，还要注意乱作为、乱决策、机械执法等问题。

三要避免成为“名为法治、实为人治”的制度。河长制实际上是一种协调机制，不能变成单纯的人治，变成河长一个人治理。[5]农田保护、森林保护、环境保护、海洋保护等领域的生态文明首长负责制也存在人治倾向，通过制度体系建设明确各级首长责任和考核要求，变相地将责任压力集中于责任领导身上，以此化解部门之间的合作困境与协调障碍，其积极之处在于增强责任领导对生态文明具体事务的知情权和监督权，消极之处在于将责任焦点转移于各级主要负责领导而非各职能部门。一方面，要通过立法减少政策执行的不稳定，避免因换届或领导干部调任等导致的政策虚化；另一方面，要在主要领导干部落实责任的基础上强化协同治理的理念，逐渐健全责任体系，由首长负责推动部门负责、协同担责，避免产生责任推诿和转移。

综上，生态文明建设首长负责制作为对首长负责制的创新和丰富，已经成为生态文明建设的制度动力，要推动生态文明建设首长负责制走向“精准赋权、精准定责、精准履责和精准问责”，避免形式化、表面化、模糊化、概念化，充分发挥首长负责制在生态文明建设中的协调、督促、规范、纠偏中的机制功能，由“真问责”转为“问真责”，由“要问责”转为“问要责”。在生态文明建设首长负责制的制度调适中减轻基层考核压力，激发基层创新动力，推动其从“有名”转向“有实”。