西宁城市垃圾分类的破局及出路

刘红梅

城市垃圾的分类问题一直是困扰西宁城市的一道难题。在西宁城市垃圾分类过程中，仍然出现垃圾随便投放的现象，造成资源浪费的问题比较严重。“垃圾是放错地方的资源”，进行垃圾分类，实现变废为宝，是生态文明建设倡导绿色循环低碳生活方式的重要内容。近日，习近平总书记对垃圾分类工作再次作出重要指示，“实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现”。习近平强调，“这既是环境问题，也是重大民生问题，发展下去必然是重大政治问题。”城市垃圾分类和资源回收是国家的决策，具体执行则是各个城市的职责。从提出城市垃圾分类及试点，西宁便实施城市垃圾分类及试点，但迄今还没有建立有效和可持续的管理模式。垃圾分类受限于高技术、资金和居民素质，难点是管理体制和机制改革，还需要从细致和系统的政策等角度切入，破解城市垃圾分类的难题，探索出一条具有特色的城市垃圾治理模式。

一、城市垃圾分类过程中面临的困境

（一）标准混乱。目前西宁城市垃圾分类标准比较混乱，有些垃圾没有被准确归类。近日，很多人的朋友圈都转发了一张垃圾分类的图片，在干垃圾、湿垃圾、有害垃圾和可回收物4个类别下面，分别列出了25-26种具体的垃圾物品。不少网友纷纷点赞、转发、收藏甚至开始背了起来。但是，6月12日，上海市废弃物管理处通过其主办的微信公众号，对朋友圈刷屏的垃圾分类图片一一指出错误。现在，上海市废弃物管理处辟谣四类垃圾分类就是万事开头难的体现。

（二）混装混运。表现在：

1.分类运输体系尚未建立。正确地分类垃圾后，后续的垃圾回收和运转也十分重要。回收之后，垃圾后期处理环节没有采取分类处理措施，导致前期工作大打折扣。调研中我们了解到：西宁城市的垃圾站转运和处理居民垃圾时，会把居民正确分类的垃圾又不分类地统一混合到一起转运和处理，这就会导致一种恶性循环。环卫部门担心居民分类垃圾不标准，所以改为统一处理。居民看到环卫部门统一处理他们分类的垃圾，又会产生自己的分类完全是多此一举的想法，因此也就懒得仔细分类垃圾。如此，西宁垃圾的分类回收还是步履维艰，混装混运打消了居民参与垃圾分类的积极性。

2.分类收集体系尚未建立，混收模式直接导致了低资源回收利用率，形成了资源回收企业“无米下锅”的局面。垃圾治理服务属于准公共品，本应将“有形的手”和“无形的手”結合起来。但长期以来，西宁垃圾处理依赖于政府兜底，过度使用垃圾填埋场和焚烧厂，不仅使政府面临末端处理产能缺口的治理危机，还导致固废处理行业市场空间有限，形成了垃圾没出处、出处不赚钱的负反馈循环和固废处理企业“无米下炊”、末端处理压力大的“双输”困境。混收模式下，填埋场成为兜底角色，政府在前端分类和后端填埋上均面临较大压力。

3.政府长期以来倚重以绿色账户为核心的激励制度，约束制度缺位，强制性措施缺乏监管抓手，基层主体没有执法权，强制分类、行政处罚等约束措施难以落实到个人，无法对居民“搭便车”形成约束。而且只分类投放、却混收混运，没有建立完善的垃圾治理生态，无法激发居民垃圾分类的积极性，形成政府“热”推动、居民“冷”参与的矛盾局面。此外，全流程设施体系缺位，垃圾分类回收处理会增加各个方面的成本，包括居民的分类处理、企业的运输和处理成本。西宁76%的居民由于垃圾设施不合理而较少参与垃圾分类，是当前西宁垃圾治理困境的直接原因。

（三）技术落后制约了垃圾分类。填埋厂、焚烧厂没有实施排污许可证管理，难以形成有力刺激。虽然生活垃圾填埋厂、焚烧厂是治理废物的，但治理废物也是排放污染物的，不能因为处理废物而不受排污许可证的管理，因为治理废物是有合同的，也是付费的。填埋厂和焚烧厂都是重大污染源，是污染控制的重点对象。虽然西宁大多采用填埋，但填埋厂产生渗滤液，需要处理和达标排放，也需要治理废气，包括气味、温室气体等；渗滤液渗漏风险也需要管控，一直需要管理到封厂20—30年以后。焚烧厂排放废气包括常规空气污染物和危险空气污染物，是最重要的空气污染源，除常规空气污染物排放达标外，危险空气污染物的健康风险需要控制在百万分之一的水平；焚烧厂也有渗滤液需要处理和达标排放；焚烧厂的飞灰、废渣也需要安全处置。建议生态环境部门加快焚烧厂、填埋厂的排污许可证管理。

（四）缺乏政策支持。目前，国内垃圾分类法律法规政策不完备。虽然国家颁布了多部涉及垃圾管理的法律法规，但大部分偏重于垃圾清扫、收集、运输、处置等内容，缺乏垃圾分类回收等具体的责任和义务等明文规定，无法约束强制居民、企业和有关政府部门开展此项工作。同时，垃圾分类工作缺少末端环节的管理手段和方法，缺乏具体指导分类的标准。

可见，后续的垃圾回收和运转需要标准化和科学处理，这是必须的。但是首先在公众养成垃圾分类习惯上，无论如何艰难，垃圾分类都应当做下去，应当毫不犹豫地坚持下去。

二、城市垃圾分类的困境破局

居民垃圾分类投放仅仅是第一步。在西宁为严防“源头分类、中端混运、后端混合”问题出现，推行垃圾分类，注重源头分类的同时也要重视末端处理，将垃圾分类作为一个产业链来抓，投放、收集、运输、处置等多个环节环环相扣，缺一不可。

（一）实行科学分类标准。提出科学的分类并进行传播和指导极为重要，比较当前西宁垃圾分类政策中一些社会接受度不那么顺畅的部分，我们可以发现，只有找到科学的垃圾分类标准与普通人日常活动之间的平衡点，才可能促进自觉的参与。哪些是正确的分类，哪些是错误的分类需要家喻户晓，否则，垃圾分类就会夭折于第一步。而且，也需把这样的科学分类传播到每个家庭的每位成员。这是一种新的生活课程，需要持续不断地学习和养成习惯。可以借鉴信息时代的智能化和简便化，让每个人的手机中都贮存一个科学的垃圾分类App，并按这个App分类垃圾。实际上，关于垃圾分类回收的“互联网+垃圾分类回收”App已经在很多城市走进寻常百姓家，并在探索进行垃圾分类的“互联网+资源垃圾”回收方式，实现“线上交易+线下物流”。但仅有这些也还不够，因为这既涉及公民生活习惯的改变和养成，也关乎居民的生活成本和空间。如果按过去的垃圾回收，居民的生活垃圾大致也就是厨余、卫生间和客厅的垃圾。但是，现在分为4大类垃圾，也意味着居民家中至少应有4种垃圾桶或垃圾袋，既占用空间，也让人感到麻烦，因此一些人未必会进行垃圾分类。对此，一种对策是，西宁如果能生产出更加智能的垃圾分类装备，如4类垃圾袋并销售，就有可能让居民在家中实行4大类垃圾的分类处理，补齐分类设施不足短板。

（二）注重政府引导推动。垃圾分类是一个系统的民生工程，涉及政府、企业、社區、居民等多方主体，包括投放、收集、运输、处理等多个环节，需要协力推进。在缺乏外部制约的条件下，垃圾不分类容易成为一种毫无成本的行为，个体可以享受垃圾不分类带来的全部收益。完全市场条件下的垃圾分类行为难以形成，因而需要借助政府对垃圾分类行为的引导，形成核心动力。政府通过立法、行政处罚、监督、强制收费等措施，构建社会秩序、形成规范。发挥政府推动作用，有效配置社会资源，政府要为垃圾的投放、回收，配设大量的基础设施，以保障垃圾分类的施行。政府推动要紧紧抓住利益驱动这个关键机制结合自下而上的参与，最终实现垃圾分类从行政驱动到利益驱动，再到文化驱动的转变。

（三）构建多主体共治机制。探索引导社会自治，明确西宁市街道办事处、社区居委会、物业等各方在垃圾分类中的责权利，框定街道办事处、社区居委会、物业职责安排和基于成果的考核奖励机制制度，建立管理人与执法部门的联动机制，做到权责统一；明确对相关责任人混装、混运、混处的处罚标准和执法主体，保障垃圾管理的执法刚性。同时，加强监督考核，亦可通过第三方单独收运可回收物及有害垃圾等措施，加强对既有分类小区的长效管理，重点加强对混收混运的监督管理。还可打造利益相关者生态圈，充分发挥家庭主妇、退休人员等的余热，利用熟人社交圈，多种渠道搭建社区利益分享机制，如就地利用湿垃圾作为社区绿植的肥料，建设小区内部花园；集中出售可回收物，形成“分类基金”奖励池，按每户分类效果返还给居民等。

（四）市场运营多方参与。实行垃圾分类处理要调动市场和社会力量参与，垃圾分类处理机制要由最初自上而下的政府推动机制逐步转变为国民团体、企业等社会主体主动参与、协同治理的机制。要综合运用各种政策进行引导，充分发挥市场调节作用和市场主体的能动性。要构建市场化的垃圾分类回收体系，组建和整合垃圾分类回收的产业链，即垃圾分类回收—清运—资源化。培育具有较强资金技术实力、产业带动力和辐射力的资源化企业。企业应加大垃圾处理的技术研发力度，生产出更加智能的垃圾分类装备。打造一体化、规模化水平较高的垃圾分类回收产业系统，系统内各主体之间要按市场化原则进行商业交易，政府要更多发挥引导作用。

（五）完善垃圾分类政策。要适时推进生活垃圾强制分类政策完善，垃圾分类政策也必然会有一个逐渐调整，实现“科学”与人的参与的平衡。从产业角度来看，垃圾分类需从政策导向型向内生驱动型行业转变。跟随政府的政策自然是没有问题的，但需考虑到垃圾分类行业的特殊性，在推行早期以有效性和操作性为主，为项目的稳定、持续运营打下基础，逐步加强垃圾分类工作的科学性及规范性，形成一套规范的工作方法，不但达成考核目标还可尽可能降低运营成本。

（作者单位：西宁市委党校）