供排水领域PPP项目运营管理存在的问题与对策

摘 要：供排水领域具有民生性、公益性，其投资比较大、建设周期长、投资效益较低，一般都是由政府公共财政进行投资建设。但是，在目前各级政府财政负担较重，财政支出压力较大的情况下，通过运用 PPP 模式不但能够减少政府财政压力和投资风险，还能保证工程建设的质量，使其更好的为公众服务。因此，PPP项目在供排水领域的广泛合作受到各级政府的青睐。本文通过对供排水领域PPP项目运营管理中存在的问题进行分析，并提出针对性对策建议，以期帮助给排水领域PPP项目健康发展。

关键词：PPP模式；管理；问题；对策

一、PPP项目概述

PPP模式是政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。以达到各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念。

二、供排水领域采用PPP项目的重要意义

采用 PPP 模式引进企业加快区域供排水领域基础设施建设，有利于当地政府更好地统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展，缩小城乡差别，便于统一规划、优化布局、整体推进，提高城乡供排水的系统性、协调性、共享性与经济性，以安全、高效、经济、合理的城乡一体供排水体系支持与保障农村经济社会的可持续发展。

（1）有利于平滑政府财政支出压力

公共基础设施项目前期资本性投入大，而通过 PPP 模式引入社会资本，可将建设支出转化为较长期限内的分期支付，有利于平滑财政支付资金压力、加快公共基础设施建设、提高公共服务能力。

（2）有利于优化项目风险分配

PPP模式通过风险最优分配的激励约束机制，引入的专业化社会资本，负责融资、设计、建设和运营维护，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。

（3）有利于转变政府职能

PPP 模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和签订合同，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实绩效考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障民生工程的质量和工期。

（4）有利于发挥人才技术优势

PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”，PPP 项目通过合同体系对社会资源进行优化整合和合理授权，既发挥社会资本在投融资、设计建造、施工技术、运营管理上的高效率，又充分运用政策与法律依据进行全程监管，充分发挥政府和社会资本的管理效能。

三、供排水PPP项目运营管理的现状和存在的问题

近几年以来，在国家政策引导下，各级政府对区域内的资源、基础设施建设进行项目包装，广泛采用 PPP 模式进行融资招商，引进企业和民营资金参与建设，行业包括交通运输、供排水领域、市政工程、医疗卫生教育事业等 20余个行业。根据不完全统计，目前全国各地有7000余个 PPP 模式的工程项目在合作运行。其中市政工程的项目最多，交通运输、生态建设等项目其次，从数据中可以得知，PPP 项目的行业集中度很高，也能发现 PPP 模式在供排水领域建设中的项目相对较少。根据国家项目统计显示，在我国西部地区、边远山区的供排水建设中用到 PPP 模式的项目比较多。由于供排水领域的PPP项目都是民生项目，涉及千家万户，政策要求高，运营周期长，其建成后的运营和管理是关键。同时亦存在诸多问题。

（1）政策因素的影响

近年来由于政府在大力推广 PPP项目，国家发改委和财政部都在积极的下发文件进行规范。但是由于两部门的职责分工原因，在下发的文件中，出现了意见不一致甚至是冲突的地方，对诸如 PPP 的概念、操作流程、认定标准等都有着各自的解释，很难使具体的执行部门開展工作，增加了开展工作的难度。比如：财政部将 PPP 界定为一种在基础设施与公共服务领域建立的一种长期的合作关系。国家发改委将 PPP 界定为政府为增强公共产品和服务供给能力，提供高效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险承担及长期的合作关系。所以地方政府在执行的时候就会出现很大的偏差。

（2）供排水领域 PPP项目操作不规范

在一些地区，相关部门在进行PPP 的实践中出现了不规范、不合规的行为，从而影响了 PPP 的推广，也增加了政府的投资风险。例如向社会资本承诺低于市场价格的水价、电价，使政府资金受到影响。当前，我国的水价是由市场决定的，而相关水力部门的行为不仅影响了市场的作用，还给政府带来了一些风险。此外，在我国基础设施建设领域中，经常出现“重融资、轻运营”等现象，使设施在建成之后难以发挥出最大的作用，造成资源的浪费和资金的损失。供排水领域建设一般都是大型工程，如果也出现了类似的问题，不仅是财产的损失，还有可能威胁到人们群众的财产安全。

（3）地方政府失信导致PPP项目运行难度增大

供排水领域的PPP项目，绝大多数都是采用的BOT模式（建设-运营—移交）、TOT模式（转让-运营-移交）或者两者相结合的方式。项目建设完成后，在运营管理过程中，投资方的投资收益，主要通过政府给的回报收回成本。但由于部分地方政府财政收入少，政府负债过大，财政支出困难，不能按时支付由政府应承担的费用，使企业的应收账款增大，导致社会资本方在项目运营管理中出现资金流转困难、管理松懈、投资不到位，从而出现项目运营管理的风险。

（4）供排水领域PPP项目运营管理的风险承担不明确

供排水领域的PPP项目，绝大多数都是涉及社会民生事业，在运营管理中由于使用者付费的问题，加之项目持续时间较长，项目中的设施设备涉及的维修更换等诸多问题在合同中规定不明确，导致在执行过程中合作双方推诿扯皮，影响了项目的运营管理效果。

四、完善供排水PPP项目运营管理的对策建议

（1）慎选PPP项目

由于我国地大人多，地方政府在基础设施领域投入欠债，导致很多地区的基础设施尤其是供排水领域的设施简陋，处理设备落后，处理工艺和技术不先进，所以在确定PPP项目时，要考虑其可行性、统筹性，同时也要考虑地方政府财政承受能力，进行合理的规划打包选择PPP项目，才能取得理想的社会效益。

（2）规范项目合同规避企业风险

PPP项目合同 ，是政府方和社会资本方进行合作的根本依据，是PPP项目实施过程中最重要的法律文件之一，也是PPP合同体系的核心及基础。一份好的PPP项目合同，能够促使项目顺利推进，并有助于实现双方目标。项目交易是否清晰、回报机制是否合理等因素影响项目后续的运行效果，双方应积极沟通上述内容，并合理设置合同条款，从而有效防范PPP项目风险。

（3）充分运用PPP规则合理分担风险

PPP 项目中的风险种类较多并贯穿于项目整个寿命周期中的各阶段：如项目融资、工程建设和项目运营以及项目移交等。为了在政府方和社会资本之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保PPP 项目顺利实施、实现双方共赢，在项目实施前应该充分运用情景分析法、财务数据法进行分析，将项目中政府方风险、市场风险等进行合理规避。

（4）合理制定回报机制分散投资风险

项目回报机制主要指社会资本取得投资回报的资金来源及其相应的支付方式。PPP模式可以在一定程度上保证企业资本“有利可图”。合理的投资回报率和回报方式，政府要根据财政的承受能力来决定，企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到企业资本投入的。而采取PPP模式，政府可以给予企业投资者相应的政策作为补偿，从而很好的解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保等，从而降低企业的风险，同时提高企业资本参与PPP项目的积极性。

五、结束语

2014年是中国新PPP开元之年，2015年是中国新PPP突破之年，2016年是中国新PPP争鸣之年，2017年是中国新PPP规范之年，2018年是中国新PPP精益之年，2019年是中国新PPP稳定发展之年。从當前国际国内形势来看，在中美贸易摩擦呈现胶着状态的背景下，中国更要主动走出去，广交朋友，“一带一路”更彰显其重要性。PPP模式是“一带一路”沟通、交流的重要工具，也是项目实施的重要载体。2019年是第二届“一带一路”国际合作高峰论坛举办之年，2019年境内外PPP将进一步融会贯通，境外PPP项目会有实质性突破。

参考文献

[1]严华东，蒋松凯，张迪，等.PPP 模式应用于水利工程的动机和政策建议[J].水利发展研究，2016.16（9）：11-15

[2]王延武，张大伟，赵鑫.关于加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式的研究——以陕西省铜川市为例[J].中国经贸导刊，2016（18）：39-41+52

[3]王延武，张大伟，赵鑫.关于加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式的研究——以陕西省铜川市为例[J].中国经贸导刊，2016（18）：39-41+52

作者简介：陈晓娟（1980年2月21日——）女，学位：大专，职称：中级会计师，单位：四川发展国润环境投资有限公司，职务：财务负责人，研究方向：PPP项目运营管理。