打好管控、节约、建设、激励组合拳——宁波市全力构建耕地保护新格局

□ 宁波市自然资源和规划局 张宝龙 陈 丹

土地是民生之本、发展之基、财富之母。耕地资源是稀缺不可再生资源，也是土地资源中最精华的部分，她提供了人类生命活动80%以上的热量和75%以上的蛋白质以及88%的食物来源。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议强调，坚持最严格的耕地保护制度，严防死守耕地保护红线，确保实有耕地面积基本稳定，保障粮食生产安全。保护耕地，就是保护我们的生命线。

宁波市是一个土地资源十分稀缺的沿海港口城市，人均占有耕地0.45亩，远低于全国平均水平及联合国粮农组织确定的人均耕地安全警戒线。宁波市委、市政府历来高度重视耕地保护工作，认真执行最严格的耕地保护制度和节约用地制度。作为“长江经济带”重要节点城市、“一带一路”海上丝绸之路主要始发港和长三角区域一体化发展的重要一极，宁波市始终秉承绿色发展理念，深入践行“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设观，自党中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号，下称《意见》）以来，宁波市委、市政府按照习近平总书记“像保护大熊猫一样保护耕地”的指示，面对人多地少、土地资源禀赋不足的现实，坚决贯彻落实《意见》精神，全力构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局，以管控、节约、建设、激励为抓手，全方位倾力打造耕地保护的宁波样本。

一、以管控促保护

宁波市坚决贯彻党中央、国务院决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，努力构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护体系，以管控促保护，连续22年实现耕地占补平衡，切实保障粮食安全。

（一）率先编制宁波国土规划，优化国土空间开发格局

宁波市于2013年在全国率先开展副省级城市国土规划编制工作，形成了《宁波市国土规划（2016—2030年）》。该《规划》以人口发展与资源环境综合承载力等研究为载体，统筹推进国土集聚开发、实施分类保护、推进城乡和海陆统筹发展，构建了“三轴三片两屏”的国土开发空间格局，优化生产、生活、生态空间，为后续编制国土空间总体规划提供了雏形。

（二）构建“1+X”规划体系，擎画自然资源发展蓝图

《宁波市国土资源发展“十三五”规划纲要》为“1”，辅助配套《宁波市土地整治规划（2016—2020年）》《宁波市矿产资源规划（2015—2020年）》《宁波市地质灾害防治与地质环境保护规划（2015—2020年）》《宁波市中心城区土地储备规划（2016—2020年）》等多个专项规划，“十三五”时期宁波市擘画了自然资源发展蓝图。

（三）优先划定永久基本农田，强化国土空间用途管控

宁波市遵循“保护优先、优化布局”的基本原则，做到永久基本农田“划优、划足、划实”，引导基本农田保护向立地条件好、农田设施完备、农业产业化水平高，以及城镇周边和交通干线沿线的优质耕地区域集中。全市共划定永久基本农田276.65万亩，城市（镇）周边划定永久基本农田65.63万亩，实现了对城市（镇）发展边界的“强约束”，并与河流、湖泊、山体、生态廊道等屏障共同形成城市开发的实体边界，真正让城市镶嵌在美丽的青山绿水中。

（四）创新年度用地计划管理，精准配置土地资源要素

宁波市推进“以项目定计划、以空间定计划、以占补定计划”的“三定”计划管理模式，加强用地计划项目化、差别化、精细化管理，完善“切块、统筹、挂钩”计划分配方式，加大存量土地挂钩力度，优先消化存量用地，实现全市重大项目用地“应保尽保”。

（五）构建“天地网”立体监管格局，坚决守住耕地保护红线

宁波市通过“天上看”——深入开展土地卫片执法，“地上查”——组织开展专项打击非法占用基本农田和耕地的“绿剑”行动，“网上管”——应用数字化、规范化和空间可视化巡查执法“一张图”，对新增违法占用基本农田和耕地行为采取“零容忍”，逐年压降违法占用耕地比例。

▲ 宁波市优质耕地集中连片保护

二、以节约促保护

（一）加快推进“九个一批”，助力城镇低效用地再开发

宁波市出台了《关于加快盘活存量建设用地的若干意见》，按照“协商收回一批、实施流转一批、协议置换一批、‘退二优二’一批、收购储备一批、提高容积率一批、改变土地用途一批、提高土地利用效率一批、其他低效利用土地再开发一批”等“九个一批”要求推进城镇低效用地再开发。

（二）大力推进地下空间开发，减少建设占用耕地资源

宁波市把城市地下空间作为城市战略性空间资源，强化制度保障，出台了《宁波市地下空间开发利用管理办法》和《关于落实省政府空间换地政策鼓励开发利用地下空间的通知》，鼓励和规范地下空间开发利用活动。宁波市东部新城在核心区内建成的地下共同沟工程，长度达10公里，是全省首个使用综合管沟的区域。

（三）统筹废弃矿地综合利用，实现环境治理地尽其用

宁波市加快废弃矿山生态环境治理，出台了《关于进一步加快废弃矿山生态环境治理推进矿地综合利用工作的实施意见》，以矿地利用为杠杆，扩大社会资金渠道，推进废弃矿山治理，实现“环境治理、地尽其用”。全市加大废弃矿山治理力度，在边坡复绿、消除地质灾害隐患的基础上，结合当地实际，按照“宜耕则耕、宜建则建、宜景则景”的原则，将废弃矿地开发成建设用地，复垦为耕地，开发成景观以及配合当地新农村建设等。

（四）实施农村土地综合整治，盘活农村存量建设用地

盘活农村存量建设用地是保护耕地资源的有效途径。宁波市以“农民自愿、富民强村、城乡统筹”为指导思想，以“节约集约利用土地、提高耕地质量”和“惠民、利民”为目标，以农村土地综合整治规划为导向，加强引导、整合政策、规范管理，严格考核，积极有序地推进这项“惠民工程”“民心工程”。

三、以建设促保护

（一）大力开展土地整治工程，实施三位一体耕地保护

宁波市以土地整治规划为引领，按照数量、质量、生态“三位一体”建设要求，大力实施土地整治，扎实推进高标准农田建设。据不完全统计，2011年以来，全市完成垦造耕地18.55万亩，实施农村土地综合整治1.53万亩，建成高标准农田193.4万亩，实施旱地改水田质量提升面积5.5万亩。

（二）率先实施表土剥离再利用，全面促进耕地地力提升

为保护千百年来形成的宝贵表土资源，宁波市在全省率先开展表土剥离再利用工作，2006年至今已累计剥离近5万亩，剥离优质表土1000多万立方米，所剥离的表土重点用于提升滩涂围垦、低丘缓坡开发、废弃矿山和宅基地复垦等耕地地力。

四、以激励促保护

（一）强化耕地保护共同责任机制

宁波市2014年出台了《关于建立完善耕地保护共同责任机制严守耕地保护红线的通知》，2018年印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，进一步落实了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制，层层压实各级党委政府对耕地特别是永久基本农田保护的主体责任，强化了耕地保护责任意识，落实各集体经济组织耕地保护的本体责任。政府主要领导层层签订责任书，将耕地保护纳入党政领导班子和领导干部实绩考核内容，作为领导班子和领导干部考核、换届考察等次的重要依据。

（二）全面落实耕地保护补偿机制

宁波市积极推进耕地保护从“要我保”到“我要保”的转变，2016年建成覆盖全域的耕地保护补偿机制，并建立了耕地保护补偿转移支付机制，调整了新增费分成政策，重点对耕地保护任务重特别是永久基本农田保护任务重的地区进行补贴，切实调动地方政府和群众保护耕地和永久基本农田的积极性。

（三）开展农村土地民主管理试点

以全省农村土地民主管理试点为契机，宁波市各地探索推行村民民主自治，实现村内事务民主决策、民主管理和民主监督，加强宣传引导，制定村规民约，通过进一步加强村务公开，确保村庄规划和土地利用规划编制、宅基地安排管理、基本农田划定等工作的透明度和公众参与度；积极发动村民共同参与违法用地监管，坚守耕地红线。

（四）建立耕地占补利益调节机制

宁波市依托市级耕地占补平衡调剂平台，以全市“一本账、一个价、一盘棋”为目标，建立分区县（市）、分类型（水田、旱地）、分结构（不同质量等级）耕地占补指标台账，发挥耕地占补指标利益调节功能，明确不同类型、等级指标调剂价格体系。通过调剂、调换、借用等方式，全市一盘棋，调配指标余缺，优化指标供给结构。