“中国债务陷阱论”剖析——以斯里兰卡政府债务问题为视角

宋颖慧 王 瑟 赵 亮

[内容提要] 近年，有国际舆论指责中国通过合作项目为他国政府“制造债务陷阱”，其中，斯里兰卡是最早被提出的“受害国”。斯政府债务问题系长期积弊，但中国和中国贷款均非主要成因。对此，国际舆论和学界曾全面深入予以研究，虽然大部分负面言论缺乏事实依据，但在美国等政治势力运作下仍形成“中国债务陷阱论”风潮。斯里兰卡案例在中国与“一带一路”沿线发展中国家合作中具有代表性，反映出政治互信打底、国企和国有资本为主的合作方式易被外界舆论攻击，未来“一带一路”倡议的推进尚需进一步完善有关合作细节。

近年来，随着中国与周边国家“一带一路”合作的迅速深入推进，指责中国通过合作项目为他国政府“制造债务陷阱”的国际舆论(即“中国债务陷阱论”)甚嚣尘上。其中，斯里兰卡是最早被提出的“受害国”。本文通过分析斯里兰卡政府债务问题及其对华政府债务情况，发现这些舆论指责缺乏依据。“中国债务陷阱论”是西方国家利用当地条件和中斯合作问题炮制的舆论战。斯里兰卡案例在“一带一路”合作中具有一定代表性，本文希望通过对此分析，挖掘“中国债务陷阱论”背后的真相，并思考其深层原因及对其他合作项目的启示。

一、 “中国债务陷阱论”在斯里兰卡的产生与发展

自2013年提出“一带一路”倡议以来，中国经济体量几近翻番，对外合作快速发展，特别是与“一带一路”沿线国家的合作以更快的速度取得了丰硕成果。这本可形成各方共赢、促进合作发展的动力，但却引起一些国家疑虑与无端指责。“中国债务陷阱论”就是在这样的背景下提出，并首先聚焦于有“印度洋上的明珠”之美誉的斯里兰卡。

斯里兰卡是中国重要合作伙伴，也是近年来对华合作迅速发展的国家之一。中国不附带条件的援助和经济合作受到斯里兰卡青睐，中国迅速成为该国主要合作伙伴，中国企业深度参与了当地海港、机场、发电站等多个大型基建项目，并在电信服务和纺织业等领域提高投资比重。中斯合作符合两国长远发展利益：中国企业承包建设的普特拉姆燃煤电站在斯平稳运行，为保障该国电力稳定供应发挥关键性作用，堪称中斯大项目合作的典范；中国企业建设及后续参与运营的汉班托塔港2012年正式向国际航运开放，在解决亚洲地区航运中转问题和促进斯里兰卡经济发展方面发挥了积极作用，该港先进的设备和管理也使之成为中斯合作标志性项目之一。2013年，中斯关系提升为战略伙伴关系；2014年习近平主席访问斯里兰卡，两国宣布启动自贸谈判，中斯关系保持较好的发展势头。

但是，中国经济实力的上升和在类似斯里兰卡等周边国家的影响力扩大也使部分国家产生恐惧和怀疑心理，认为中国正试图通过“一带一路”等倡议打破旧有国际秩序，“侵蚀”其传统势力范围，致使其政治影响力和经济利益受冲击。因此，斯里兰卡成为最早一批被炒作为对华合作“受害国”中的一个。自2015年斯里兰卡现政府上台以来，该国内部频繁出现对前总统拉贾帕克萨的指责，称其通过大量举借政府债务刺激经济增长，致使财政负担加重。由于拉贾帕克萨执政期间对华友好，中斯经济合作发展较快，部分政党人士、媒体在抨击上届政府经济政策的同时，也将之与斯里兰卡对华债务问题挂钩，相关言论立即受到关注，成为其抨击中国为发展中国家“制造债务陷阱”的重要证据。印度学者布拉马·切拉尼被许多人认为是首位提出“中国债务陷阱论”的学者。他于2017年1月发表“中国的债务陷阱外交”(1)Brahma Chellaney, “China’s Debt-Trap Diplomacy,” https://www.project-syndicate.org/commentary/china-one-belt-one-road-loans-debt-by-brahma-chellaney-2017-01?barrier=accesspaylog.(上网时间：2018年7月16日)，以汉班托塔港项目为例，描述中国如何将贷款作为“战略杠杆”来使用，从而扩大对斯里兰卡的政治经济影响。切拉尼的逻辑主线是：中国在“一带一路”倡议下，通过为当地政府提供大规模贷款的方式，支持对华战略位置重要发展中国家的基建项目，让这些国家陷入债务陷阱，从而无力招架中国影响力。其后国际上出现一批指责中国“一带一路”合作的文章，补充了更多细节和其他国家案例，所持逻辑与切拉尼相似，“中国债务陷阱论”一时形成舆论风潮。“中国债务陷阱论”实质上与前些年国际舆论热炒的“中国新殖民主义论”并无本质区别，只是将关注重点进一步聚焦于具体的“一带一路”项目和中国贷款。

此后，开始有国际舆论在切拉尼等学者的初版逻辑主线之上，增加对中国贷款和项目细节的指责，并夸大“战略影响”。《纽约时报》驻南亚记者玛丽亚·阿比-哈比卜于2018年6月发表“中国如何令斯里兰卡将汉班托塔港拱手相让”一文，(2)Maria Abi-Habib, “How China Got Sri Lanka to Cough up a Port,” https://www.nytimes.com/2018/06/25/world/asia/china-sri-lanka-port.html.(上网时间：2019年3月11日)不但以情绪化语言把中国描述为“奸诈狡猾的掠夺者”，而斯里兰卡则是“被中企和拉贾帕克萨蒙蔽的受害者”，更无中生有地引述所谓“内部报告”指责中国企业出资支持时任总统的竞选活动。这篇报道和其他多篇文章还指责中国贷款利率超高，条款“不透明”“不符合国际标准”，利用“政治寻租”“商业贿赂”等不正当手段“诱使”“一带一路”沿线国家向中国大量借贷。美国中亚大学科迈尔·托克托木舍夫2019年2月在《中美聚焦》所发文章则代表了另一类批评。该文题为“一带一路倡议是在比哪个项目更大而无用吗？”，(3)Kemel Toktomushev, “The Belt and Road Initiative: The March of White Elephants?” https://www.chinausfocus.com/finance-economy/the-belt-and-road-initiative-the-march-of-white-elephants.(上网时间：2019年4月17日)炒作中国“有意诱导”对象国向中国借贷，使用中国承包商修建“大而无用”“盈利前景黯淡”的基建工程，使当地政府超负荷承受财政压力，从而“被迫”将这些工程转让给中国运营。还有一些文章指责相关项目所用原料和工人均由中国提供，不利于当地民众就业，没有为当地带来经济实惠。此外，还有一类文章指责中国贷款和项目“削弱东道国国家主权”，称之服务于中国的“某种战略意图”。如印度知名智库“观察家研究基金会”海事政策研究项目主管、高级研究员阿比吉特·辛格2018年7月在《印度时报》发表“中国在斯里兰卡汉班托塔港行径暴露其战略野心”一文，(4)Abhijit Singh, “China’s Strategic Ambitions Seen in the Hambantota Port in Sri Lanka,” https://www.hindustantimes.com/analysis/china-s-strategic-ambitions-seen-in-the-hambantota-port-in-sri-lanka/story-PErf7dzG8lZINVGuF37gxK.html.(上网时间：2019年4月17日)诬称汉班托塔港和瓜达尔港是中国在印度洋推行“珍珠链战略”的“重要抓手”。

继斯里兰卡之后，巴基斯坦、柬埔寨等与中国关系密切但经济发展较落后的国家也开始成为“中国债务陷阱论”的炒作对象。特别是2018年以来，相关文章和报告讨论“中国债务陷阱论”的涉及范围已从亚洲扩展至非洲、拉美、南太等广大发展中国家，覆盖“一带一路”倡议所涉及的所有地区。多家西方主流媒体均刊发过这方面的专题文章。如《华盛顿邮报》2018年8月文章“中国在全球设置债务陷阱彰显帝国野心”、(5)John Pomfret, “China’s Debt Traps around the World Are A Trademark of Its Imperialist Ambitions,” https://www.washingtonpost.com/news/global-opinions/wp/2018/08/27/chinas-debt-traps-around-the-world-are-a-trademark-of-its-imperialist-ambitions/?noredirect=on&utm_term=.9302dd51858e.(上网时间：2019年2月21日)《经济学人》2018年9月文章“中国债务陷阱外交的危险”等。(6)“The Perils of China’s ‘Debt-Trap Diplomacy’,” https://www.economist.com/asia/2018/09/06/the-perils-of-chinas-debt-trap-diplomacy.(上网时间：2019年2月21日)美国全球发展中心等国际知名智库也发布专题报告，讨论“一带一路”沿线国家的债务问题。(7)John Hurley, Scott Morris, and Gailyn Portelance: “Examining the Debt Implications of the Belt and Road Initiative from a Policy Perspective,” Global Development Research Center, https://www.cgdev.org/sites/default/files/examining-debt-implications-belt-and-road-initiative-policy-perspective.pdf.(上网时间：2019年2月21日)此外，越来越多的美国、印度等国官员开始在公开讲话中引用“中国债务陷阱论”。如2018年3月，时任美国国务卿蒂勒森访问非洲时就公开表示“中国利用掠夺性贷款使相关国家陷入债务泥潭，从而削弱其主权”。(8)“Remarks - Secretary of State Rex Tillerson On U.S.-Africa Relations: A New Framework,” https://translations.state.gov/2018/03/06/remarks-secretary-of-state-rex-tillerson-on-u-s-africa-relations-a-new-framework/.(上网时间：2019年2月21日)2019年2月，印度外交部发表一项研究报告称，中国强加给部分南亚国家“难以接受的融资条件”，导致这些国家开始对部分“一带一路”项目“萌生退意”。(9)Sudhi Ranjan Sen, “China’s BRI Is Facing Resistance in Region, Says Ministry Report,” https://www.hindustantimes.com/india-news/china-s-bri-is-facing-resistance-in-region-says-ministry-report/story-lO11qkS7WjJe7FiVjH80lM.html.(上网时间：2019年2月21日)；

从以上列举的文章可以看出，“中国债务陷阱论”提出的时间虽不长，但内涵日渐丰富，所牵涉到的国家也越来越多；其背后推手是掌握国际和地区话语权的西方主流媒体和与中国竞争国际和地区影响力的美国等大国，虽然大部分指责的事实明显不足或尚存疑问，但在炒作下形成舆论风潮，为“一带一路”合作和中国企业国际形象造成巨大负面影响。

二、 斯里兰卡政府债务问题及其与中国的关系

在“中国债务陷阱论”中，“中国”“中斯合作”“中国对斯政府债务”均被视为斯里兰卡政府债务问题的原因，而中国对斯政府债务则被认为是最直接的原因。但相关文章大多是基于错误事实的情绪化表达而非理性分析。以下将厘清斯里兰卡政府债务问题的真实情况，分析其背后是否与中国有直接关系。

斯里兰卡长期保持高政府债务率。自1990年以来，斯里兰卡政府债务占GDP比重长期居于90%～100%水平，2010年后才落至70%～80%水平。(10)1990～2007年、2009～2015年数据源自世界银行“世界发展指数”数据库“Central Government Debt, Total (% of GDP)”指标，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators；2008、2016、2017年数据来源：Central Bank of Sri Lanka, “Annual Report (2017),” Statistical Appendix, Table 98, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/publications/annual_report/2017/en/14_Appendix.pdf.(上网时间：2019年4月1日)目前，斯里兰卡债务水平虽非历史最高，但也已超过国际警戒线。以2017年为例，斯里兰卡政府债务占GDP比重为77.6%，高于大多数发展中国家。(11)如印尼为28.9%、墨西哥为54.2%。数据来源：世界银行“世界发展指数”数据库“Central Government Debt, Total (% of GDP)”指标，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators.(上网时间：2019年3月21日)从其与南亚国家横向比较来看，斯里兰卡政府债务问题也最严重。(12)斯里兰卡负债率(外债余额/GDP)和债务率(外债余额/出口额)均比印度、巴基斯坦和孟加拉高，而债务储备系数(外汇储备/外债余额)等指标却为南亚最低水平。数据来源：Economist Intelligence Unit, Country Report: India, Pakistan, Sri Lanka, Bangeladesh, December 11th 2018.这些数据表明，斯里兰卡确实面临较重政府债务负担，该国对其财政偿付能力的担忧具有一定的客观真实性。

斯里兰卡政府债务有三类压力来源。首先，最直接压力来自短期内集中偿付大量债务导致的流动性紧张。长期以来，斯里兰卡政府债务以中长期贷款为主，这有助于缓解短时偿债压力，虽然债务总额较高，但偿债压力仍可承受。但2010年以来，斯新发了多笔大额外债，到期时间集中于2019～2022年，本金总额高达50亿美元。(13)据斯里兰卡财政部统计，该国2010～2017年共发行了10笔主权债券，共计96.5亿美元。其中6笔集中于2019～2022年到期，本金总额达50亿美元。数据来源：Ministry of Finance, “Annual Report 2017,” p.114, http://www.treasury.gov.lk/documents/10181/12870/2017.pdf/2bce4f3d-ebde-4409-b2b5-c8a0801b3edc.(上网时间：2018年7月15日)而截至2018年底，斯外汇储备总额仅为69亿美元，(14)Yuji Kuronuma, “Sri Lanka Taps Forex Reserve to Whittle Down Debt”, https://asia.nikkei.com/Economy/Sri-Lanka-taps-forex-reserve-to-whittle-down-debt.(上网时间：2019年1月18日)因此外汇流动性堪忧。同时，近年斯里兰卡主权商业债券越来越多地采取“气球式债券”(balloon bond)的还款方式，即在到期前每年仅支付当期利息，不摊销本金，而在到期日当天须一次性归还最后一期利息和所有本金。与之前摊销式还款方式(15)摊销式还款方式为：在较长年限内逐年平均摊销本金和利息，使每年的偿付金额相对可控。相比，“气球式债券”势必在到期日造成巨大的流动性压力。

其次，斯里兰卡债务结构变化引起债务成本加速上升。政府外债三大来源——双边政府间贷款、多边国际机构贷款和商业借贷之中，前二者可能包含优惠贷款，且非优惠贷款的利率也不高于商业借贷，因而是发展中国家首选。但自2013年以来，斯里兰卡外债来源结构变化，商业借贷增长明显快于双/多边贷款，且优惠贷款占总外债比例下降。(16)Central Bank of Sri Lanka, “Annual Report (2017),” Statistical Appendix, Table 118, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/publications/annual_report/2017/en/14_Appendix.pdf.(上网时间：2019年4月1日)双/多边贷款对借贷方要求较多、较严、审批时间较长，商业借贷较为便捷、申请难度相对小，但利率高。长期的高额债务水平和较差财政状况使斯里兰卡被迫加大高成本商业借贷比重，加剧利息压力，形成恶性循环。由于商业借贷多使用美元，由此带来的汇率损失也增加斯里兰卡债务成本。2011～2017年，美元债务逐步挤占日元和IMF特别提款权(SDR)债务份额，使斯里兰卡外债币种结构越来越单一。截至2017年底，斯里兰卡以美元计价的政府债务占所有外债存量比例高达61%；(17)Ministry of Finance, “Annual Report 2017,” p.119.但七年间卢比对美元汇率一路走弱，造成较大汇率损失。

再次，斯政府债务的根源是无力摆脱外债的经济增长模式。该国自1985年以来债务形成模式几乎未变，即“双赤字”导致高额外债——财政赤字(18)1990年以来，斯里兰卡保持财政赤字，占GDP比例高达5.4%～10.4%不等。数据来源：Central Bank of Sri Lanka, “Summary of Government Fiscal Operations - (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table3.01.xlsx.(上网时间：2018年7月19日)迫使政府依靠借债维持运转，经常项目赤字(19)1960年至今，斯里兰卡只有1965年和1977年出现外贸顺差，其余年份均为逆差。数据来源：世界银行“世界发展指数”数据库“External Balance on Goods and Services (% of GDP)”指标，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators.(上网时间：2019年3月21日)。近年，斯里兰卡外贸逆差逐年扩大：由2013年的76亿美元增至2017年的96.2亿美元。外贸逆差计算公式为：出口额减去进口额。数据来源分别为：Central Bank of Sri Lanka, “Exports - Annual (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table2.01.xls; Central Bank of Sri Lanka, “Imports - Annual (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table2.03.xls.(上网时间：2018年7月19日)则弱化该国对外经济部门发展基础并限制本币币值抬升。财政赤字主要源于税收低下、福利开支庞大和长期借债积累高昂利息，在当前治理模式和政府债务规模扩大的背景下很难根本扭转，反而仍在恶化。(20)1990年以来，斯里兰卡税收收入占GDP比例和财政收入占GDP比例均呈下降趋势：前者由1990年的19%降至2017年的12.5%(世界平均水平为14.4%)；数据来源：世界银行“世界发展指数”数据库“Tax Revenue(% of GDP)”指标，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators.(上网时间：2019年3月21日)。后者由1990年的23.2%降至2017年的13.8%(世界平均水平为23.9%)；数据来源：世界银行“世界发展指数”数据库“Revenue, excluding grants (% of GDP)”指标，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators.(上网时间：2019年3月21日)。2010～2017年，斯里兰卡利息支出由3525.9亿斯里兰卡卢比增长至7355.7亿斯里兰卡卢比，占财政总支出比例由21%增至29%；数据来源：Central Bank of Sri Lanka, “Economic Classification of Government Expenditure (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table3.04.xlsx.(上网时间：2018年7月19日)经常项目赤字源于斯里兰卡严重依赖进口而出口竞争力弱，且短期内很难实质性改善。如该国力推纺织品出口，但纺织原料和机械均需进口，导致纺织品出口越多，对进口的依赖度反而越高。同时，斯里兰卡出口品结构过于单一，严重依赖成衣出口。(21)如2017年成衣出口占斯里兰卡出口总额44.3%。数据来源：Central Bank of Sri Lanka, “Exports - Annual (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table2.01.xls.(上网时间：2018年7月19日)另两类传统出口品是橡胶和茶叶，这三类产品自20世纪90年代至今一直占据斯里兰卡总出口约2/3的份额。(22)Comtrade数据库，https://comtrade.un.org/data/.(上网时间：2018年7月23日)橡胶和茶叶产量及其出口受限于自然条件，而成衣出口面临来自南亚邻国的日益激烈竞争，都很难扩大规模。因此，短期内斯里兰卡“双赤字”难消。

综上所述，源发于“双赤字”的经济增长模式，斯里兰卡政府债务问题久已有之，难以扭转，目前因债务结构变化和债务偿付压力而面临较大流动性困难。

长期以来，中国并非斯里兰卡主要合作伙伴，两国少有债务往来。近年中斯合作刚有所进展，为何就遭遇逆风？国际舆论批评中国对斯政府债务主要基于两点依据：一是中国对斯政府债务利率高，二是该类债务与中斯合作项目同步增长，且近年增速高。显然，这些批评并无充分的事实依据，斯里兰卡债务问题与中国并无太多及直接的关系。

2018年4月，美国国际战略研究中心乔纳森·希尔曼撰文指责中国贷款利率高，称“汉班托塔港一期项目的贷款利率高达6.3%，而多边发展银行的利率通常为2%”。(23)Jonathan E. Hillman, “Game of Loans: How China Bought Hambantota,” https://www.csis.org/analysis/game-loans-how-china-bought-hambantota.(上网时间：2018年12月12日)但希尔曼没有说明三个重要事实：其一，2%是合作国政策性银行及多边发展银行的优惠贷款利率，但2007年斯里兰卡仍处于内战，这些银行和西方国家金融机构均无意向斯里兰卡提供优惠贷款，所以不可能获得2%利率水平的贷款。其二，当急于融资的斯里兰卡求助于中国时，中国配置给该国的优惠贷款额度已用于普特拉姆燃煤电站等项目，但仍设法以相对低的利率为汉港一期提供了“主要贷款”和“超低价格”。(24)穆尼：“中国兴建汉班托塔港引印度担忧”，https://www.voachinese.com/a/hambantota-china-20100218-84687327/461950.html.(上网时间：2019年4月1日)在2007年全球流动性趋紧的背景下，与当年10月斯发行利率为8.25%的主权债券(25)Ministry of Finance, “Annual Report (2007),” p.146, http://www.treasury.gov.lk/documents/10181/12870/2007/ca29c184-902c-49ed-b751-229a51aef843.(上网时间：2018年7月15日)和中国于当年连续6次上调存贷款基准利率相比，6.3%的利率水平实际上非常低。而与其他金融机构“捂紧钱袋”相比，中国在关键时刻解囊相助更为难得。其三，中国后又向汉港二期工程提供了利率为2%的优惠贷款。(26)Koh King Kee, “An Ungrounded Accusation,” http://www.beijingreview.com.cn/shishi/201809/t20180929_800143048.html.(上网时间：2019年4月1日)事实上，中国对斯政府贷款中多数为优惠贷款。斯里兰卡财报也显示，中国对斯优惠贷款的利率水平与其他国家相当。(27)Ministry of Finance, “Annual Report 2017,” p.112.片面指责中国对斯贷款利率高的观点，未从斯政府当时所面临的国际融资条件出发，也没有对同期贷款利率进行横向比较，更刻意回避了中国对斯贷款优惠度较高的事实。由此可见，认为中国贷款利率过高的指责站不住脚。

过去十余年，中国向斯里兰卡政府借贷确实表现出较快增长。特别是在2006～2010年和2014年，斯里兰卡对中国的政府外债余额分别表现出两次显著增长过程，其中2007年增速高达342.65%。(28)根据斯里兰卡央行数据计算而得。数据来源包括：Central Bank of Sri Lanka, “Annual Report (2011),” Statistical Appendix, Table 107, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/publications/annual_report/2011/en/17_Appendix.pdf; Central Bank of Sri Lanka, “Annual Report (2017),” Statistical Appendix, Table 115, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/publications/annual_report/2017/en/14_Appendix.pdf.(上网时间：2019年4月1日)这两次债务增长过程与中斯重大合作项目推进时间确实吻合：2006年，汉班托塔港项目开始筹划，2007年3月正式签署协议；2014年，习近平主席访斯期间正式签署港口城项目。虽然前述第二点批评表面上看似符合事实，但却不足以说明中国对斯借贷造成该国财政危机。首先，虽然出现两次显著增长，但中国至今还不是斯里兰卡最大的政府外债来源方。这意味着从存量上看，对中国贷款的偿还并不是斯财政还款的主要压力来源。其次，从增量上看，虽然中国贷款占比较高，但因以优惠贷款为主，具有利率低、宽限年限和还款年限较长等特点，且在还款期内采用平均摊销的方式，有助于降低斯财政还款压力，所以中国贷款不是斯财政压力来源。再次，中国优惠贷款支持的项目往往以打破国内经济发展瓶颈、便利当地居民生产生活为主，项目建成后中长期内可产生较强外溢效应，有助于提高当地经济基础和发展质量。但由于这些项目的短期拉动效应和直接财税贡献并不明显，若不看贷款优惠度、当时的金融市场环境及项目对经济发展的长期正面效应等因素，而仅关注商业贷款利率及财政还款等数据，则易被“中国债务陷阱论”所蒙蔽。

中国不愿看到斯里兰卡出现政府债务问题，中国贷款更不是这一问题的主要成因，为何“中国债务陷阱论”在斯国内和国际舆论中仍有一定市场？实际上，造成中斯合作被污名化的主要原因在于：在受美、印等大国冷落的背景下，斯里兰卡战后重建被迫倚重对华合作，造成中斯合作客观上出现过量增长，继而在对过量的调整过程中，美国等大国联合斯国内政治势力借题发挥，利用当地经济和社会条件，对涉及中斯合作一些似是而非的问题捕风捉影甚至恶意揣测，才形成了“中国债务陷阱论”。

主要伙伴对斯里兰卡的外部融资到账金额及其占比(百万美元)

注：⑴数据来源处特意标注“不含中国国企贷款”。⑵数据来源处西方国家包括美国、英国、荷兰、匈牙利、瑞典、德国、西班牙、法国、奥地利、比利时、澳大利亚等国。⑶包含国际复兴开发银行(IBRD)和国际开发协会(IDA)两部门给付总额。

表中“外部融资到账金额”为原始数据，占比由作者计算而得，公式为：各国融资到账金额除以当年斯里兰卡所获得的总融资到账金额。数据来源：Ministry of Finance, “Annual Report 2017,” p.112.

2006年以来的中斯合作经历了三个阶段，分别以猛增、斯国内阻力增大和国外舆论压力增大为特征。在2006～2014年的第一阶段中，对华合作在斯里兰卡对外合作中颇为突出，有填补西方资金支持不力的原因。由于内战破坏了大量基础设施并重创经济，斯里兰卡急需资金进行重建，但时任总统拉贾帕克萨被西方指责为“侵犯泰米尔人人权”，以美欧为首的西方国家在联合国人权理事会等场合多次要求彻查斯里兰卡政府军的“战争罪行”。人权问题上的矛盾导致斯里兰卡难以获得西方国家的优惠贷款。印度为照顾国内泰米尔人情绪，而且资金有限，亦难与其交好、对其投资。拉贾帕克萨之子曾表示，其父首先向印度提出希望协助开发汉港，但对方拖延三年未予回应，最终只能寻求中国的帮助。(29)Priyanka Thirumurthy, “‘Cannot Ignore India’s Influence in Sri Lankan Elections’: Namal Rajapaksa to TNM,” https://www.thenewsminute.com/article/cannot-ignore-india-s-influence-sri-lankan-elections-namal-rajapaksa-tnm-78512.(上网时间：2019年3月13日)其后，因缺乏替代性资金来源，斯里兰卡不得不向中国大量借贷，并由此开启中斯合作猛增进程。进入第二阶段，之前猛增的中斯合作首先在斯国内引起反弹——2015年新政府上台后即在对华合作与对印日及美欧合作之间寻求平衡。现任总统西里塞纳在竞选期间重点以中斯合作项目为例，抨击时任总统拉贾帕克萨的个人集权和家族贪污腐败问题，(30)“Mattala, ‘White Elephant’ Like H’tota Port - UNP,” http://archive.srilankamirror.com/news/5971-mattala-white-elephant-like-h-tota-port-unp.(上网时间：2019年1月8日)同时利用内战遗留的僧伽罗族与泰米尔族矛盾树立自己致力于民族和解的正面形象，使部分反感被殖民和内战历史的斯民众对拉贾帕克萨及其推进的中斯合作产生“厌屋及乌”的负面情绪，为“中国债务陷阱论”在斯国内发酵提供温床。上台伊始，西里塞纳政府就以“不符合环保标准”等理由叫停港口城等中斯合作项目，同时积极改善与印度和美欧等大国关系，联系在当地的泰米尔人游说集团，尝试恢复并发展与西方合作。但第二阶段持续时间非常短。美国、印度等国对斯融资并未如预想那样扩大，斯里兰卡仍需依靠中国资金发展经济、偿还债务。自2016年以来，西里塞纳政府认识到这一点，转而推进外交“再平衡”，积极改善对华关系，总理维克拉玛辛哈当年4月表示，“中斯经济合作有巨大前景，斯将寻求更多对华合作”；(31)PTI, “Sri Lankan PM Ranil Wickramasinghe Sees Huge Potential in Cooperation with China,” https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/sri-lankan-pm-ranil-wickramasinghe-sees-huge-potential-in-cooperation-with-china/articleshow/51764287.cms.(上网时间：2019年3月20日)同时继续积极与美印等国交好，希望其增加对斯投资。随后，“中国债务陷阱论”在斯国内逐渐失去市场。

斯里兰卡国内阻力“一闪而过”后，中斯合作第三阶段的主要阻力来自外部舆论压力，而且美国、印度、日本等国的推波助澜是“中国债务陷阱论”广泛传播的关键因素。这些国家曾将拉贾帕克萨政府贴上“亲华”标签，认为对斯借贷增长是中国寻求扩展在印度洋地区影响的重要一环。它们以追求“人权”等“普世价值”之名，寻求对斯控制和影响力之实，与斯反对势力形成推翻拉贾帕克萨政权的共同诉求，特别是借大选之机参与到斯国内政治斗争中来。(32)部分媒体称印度在斯国内积极奔走，促成主要反对党统一国民党与拉贾帕克萨所在的自由党部分势力结成联盟，共同反对拉贾帕克萨。参见：John Chalmers, Sanjeev Miglani, “Indian Spy’s Role Alleged in Sri Lankan President’s Election Defeat,” https://www.reuters.com/article/us-sri-lanka-election-india-insight/indian-spys-role-alleged-in-sri-lankan-presidents-election-defeat-idUSKBN0KR03020150118.(上网时间：2019年3月13日)2014～2016年，以印度为主的外部国家以西里塞纳政府对中斯合作项目暂停和审查为“有力证据”，指责拉贾帕克萨政府推进的中斯合作，酝酿“中国债务陷阱论”。但西里塞纳政府外交“再平衡”实质上弱化了斯与外部国家在遏华方面的战略协作，这使美印日等国对中国扩大对周边国家影响力愈加敏感，特别是2017年中国企业获得汉港控股权和运营权(33)2017年7月，斯里兰卡将汉班托塔港控股权转让给中国招商局港口控股有限公司，以减轻该项目贷款偿还对斯的财政支出压力，使后者以9.74亿美元获得港口70%的99年长租权——即所谓“债转股”协议，引发斯国内外关注。参见：LBO, “Confusion Over Lankan Port Deals may Stymie FDI in Maritime Sector,” http://www.lankabusinessonline.com/confusion-over-lankan-port-deals-may-stymie-fdi-in-maritime-sector/.(上网时间：2018年12月10日)引起这些国家高度警觉，因而在此后一段时间借助国际影响力发动舆论战攻势。

至此可以看清，由于西方封堵拉贾帕克萨政权和受金融危机冲击，中斯合作在斯里兰卡对外合作中“异军突起”，美、印等大国为巩固对斯控制、遏制中国的国际和地区影响力上升，特意炮制出“中国债务陷阱论”。

三、 对中国与“一带一路”沿线国家合作的反思

虽然中斯合作被恶意炒作，但近年也零星出现一些较为客观的分析文章，(34)如荣鼎咨询4月报告指出，当东道国在“一带一路”项目贷款中面临还款困难时，中国会与之以积极态度重新谈判贷款条件，而在分析了24个国家40个“一带一路”项目重谈贷款条件后发现，中国通常会尽量满足东道国要求。事实上，2017年7月，斯里兰卡将汉班托塔港控股权转让给中国招商局港口控股有限公司以减轻该项目贷款偿还对斯的财政支出压力，使后者以9.74亿美元获得港口70%的99年长租权——即所谓以“债转股”方式，最初也是由斯方提出的。参见：Agatha Kratz, Allen Feng and Logan Wright, “New Data on the ‘Debt Trap’ Question,” https://rhg.com/research/new-data-on-the-debt-trap-question/.(上网时间：2019年5月7日)然而“真相总在少数人眼中”。冷静反思，斯里兰卡案例反映出“一带一路”合作必须面对的问题：受限于中国与合作伙伴的发展程度和合作水平，中国对外合作方式，特别是与发展中国家的合作方式，易受国际舆论攻击。

第一， 国企作为投资主体易受质疑。目前在斯直接投资的中国企业中，国企占多数，且大规模投资项目基本由国企承担。这主要是由于在基建和大规模投资领域，中斯两国私企尚不具备足够实力，同时国企在工程质量、企业社会责任等方面标准较高，也有利于保证合作成效。但国企身份敏感，易被认为带有“某种战略意图”，使原本正常的投资行为有可能被视为扩大存在和影响力的手段，并由此引发不必要的争议。个别中斯合作项目地理位置特殊，如汉班托塔港距印度洋国际主航道仅10海里，扼守包括中国、日本在内的东亚国家从中东进口能源的主要通道，因此战略位置突出，易触动一些国家的敏感神经。有国际舆论就此妄断揣测，诬称中国将在此建设军港，以图战略布局、增强存在和扩大影响。事实上，斯里兰卡坐拥国际航道优势位置，但在汉港之前长期仅有科伦坡港一个国际港口，常年超负荷运转。斯政府盼新建港口已久，但苦于缺乏建设资金和人才迟迟难以启动，因而对与中国合建汉港非常积极。中斯两国政府多次澄清该港不会用于军事用途，(35)“Sri Lanka Is not Falling Into a Chinese Debt Trap: PM,” http://www.dailymirror.lk/article/Sri-Lanka-is-not-falling-into-a-Chinese-debt-trap-PM-155384.html.(上网时间：2019年3月18日)但收效甚微。

第二， 早期问题也容易被持续被炒作。中国在斯项目多采用工程总承包(EPC)模式。中斯合作之初，由于两国标准不同导致斯方难以提供符合要求的原料、设备、人才等，加之当时中国国内基建产能过剩等原因，施工所需的原料、设备确实曾有大部分从国内直接带来，熟练工种岗位亦多由中国工人任职，导致斯方不满。但近年来这一问题正在迅速得到改善：一方面，随着两国合作不断磨合、积累经验，标准对接和具体操作规范逐步落实；另一方面，中国深入推进供给侧结构性改革，更多采购当地原材料，并且伴随海外项目开设越来越多的培训机构，有助提高当地劳动力素质，因而以国企为首的中国企业已大幅增加面向当地人的工作岗位。但总有国际舆论紧抓“旧账”不放，持续炒作。

第三， 有效沟通也存不足之处。近年来，虽然中斯两国各层级沟通渠道不断增加，但深度和广度未满足现实需要，特别是在基层和民间交往方面表现明显。宣传沟通不足使斯国内，特别是普通民众，对中国项目产生误解。如误将“一带一路”合作理解为中国对当地无偿援助，从而产生不切实际期待，并误认为中国项目具有“战略目的”等。在西方掌握主流媒体的背景下，发展中国家对国际舆论的影响力很难迅速提高，但影响当地舆论还是相对容易的。目前，中国企业越来越重视和善于承担企业社会责任，这有助于提高整体形象及与当地社会形成良好关系，长此以往有望提高宣传沟通效果。

中斯合作所遇到的困难具有一定代表性，中国应从中查找原因、吸取教训。“一带一路”沿线国家跨越多个地缘势力范围，且大多数为发展中国家，对外合作能力和经验稍欠，经济问题易与当地政治和地缘博弈等问题相交织。从对斯里兰卡案例的分析中看出：“中国债务陷阱论”源于捕风捉影的政治利用与恶意中伤。有国内学者注意到，在切拉尼发表《中国的债务陷阱外交》同年，美国政府发布了《美国国家安全战略》报告，将中国定为“修正主义国家”并指出“大国竞争又回来了”；2018年初，美国之音、自由亚洲电台等官办媒体的主管机构“广播理事会”启动“龙的触手”项目，专门搜集“一带一路”合作及其沿线国家资讯，该理事会官网上的介绍称该项目就是要“仔细审视‘一带一路’如何改变人们的生活、重塑地貌并改变地缘政治均势”。(36)杜佳：“大国竞争：‘一带一路’国际舆论中的组织与谋略”，《学习与研究》，2018年第11期，第62和64页。也正是从那时开始，美国政府、智库和媒体的相关人员频频抛出“中国债务陷阱论”，引领国际舆论。未来一段时间内，中美博弈势必继续深化加剧，美等西方大国对中国及“一带一路”合作的舆论战攻势只会愈加凶猛，与之据理力争无异于尝试叫醒装睡的人。

当然，“一带一路”沿线国家受美西方舆论战影响，其中有些国家的政府和民众因此对与中国合作产生一些担心或顾虑，但仍有很多人保持清醒头脑。如，肯尼亚总统肯雅塔2018年10月在接受美国有线电视新闻网(CNN)采访时，被问到“是否厌倦了中国贷款”，即刻反问“为什么我们会把自己只与一个国家相捆绑？”进而表示“肯尼亚贷款分别来自美国、日本等许多国家和国际多边机构，结构非常均衡健康”。(37)Elvis Ondieki, “China Isn’t Kenya’s Only Lender, Uhuru Kenyatta Tells CNN,” https://www.nation.co.ke/news/Chinese-loans-don-t-bother-me--Uhuru-tells-CNN/1056-4828434-13il4ibz/index.html.(上网时间：2019年6月12日)为推进“一带一路”合作行稳致远，中国更应关注如何让尽可能多的沿线国家的政府和民众真正理解、接受并欢迎中国合作项目。从斯里兰卡案例中反思，中国项目受负面舆论所扰的症结在于“一带一路”合作尚未获得充足的市场信心。这与中国与沿线国家经济发展思路不同以及“一带一路”倡导新型合作模式尚未被广为认知和接受等因素有关。

中国与斯里兰卡合作的基建项目本由其自身提出，顺应当地迫切发展经济、弥补长期基建缺口的愿望，符合该国打造“印度洋航运中心”的目标，为什么还会成为政治斗争的素材？这要从中斯合作匹配度上找问题。一方面，在选举政治背景下，斯里兰卡政府和民众不敢确信时长超过单个政府期限的发展规划能够有效落实，因此对长远收益的关注度不高。实行定期举行大选的发展中国家多数存在相似情况。另一方面，受益于中国政策连贯性和巨大市场规模，中资企业(特别是大型国企)惯于“一步到位”做大项目，在对外合作中未着眼于最终使用效果而对项目细节预做足够的本地化调整。由此引发中国提供的大型基建信贷与斯里兰卡等合作伙伴的经济发展水平、市场容量和运营能力等不够匹配的问题。以汉班托塔港项目为例：项目规模本就巨大，而且中企承建集装箱码头时，在泊位建设、港池、航道疏浚、堆场建设、装卸设备等方面均达到了世界一流水准。(38)岳瑶、汪超：“斯里兰卡汉班托塔港集装箱码头发展的机遇与挑战”，《港口经济》，2016年第5期，第55～57页。理论上，这有助于斯里兰卡发挥后发优势，推动远洋航运业，并带动一系列产业发展。

但实际上，斯里兰卡工业基础较差，配套的工业园区迟迟未能建成，对港口运营也缺乏经验和积累，导致港口原有设计未能充分发挥功效，甚至部分设施闲置，打击当地社会对项目长远收益的信心。而当地政府也缺乏设计并落实长远规划的条件，因而很难保证持续给予政策支持。“一带一路”沿线的发展中国家大多面临在长期内推进结构性经济改革和短期内平衡财政收支之间的矛盾，有时会出现“饮鸩止渴”的问题，即为了避免当前经济陷入危机而继续采取有缺陷的财政和货币政策。在全球民粹主义思潮的影响下，强调福利的政治势力更容易获得民意支持，使得一些发展中国家难以削减财政支出；加之既得利益群体往往掌握较多政治和社会资源，使得财政改革阻力重重。改革的推进往往受限于经济表现和政治稳定性，这不但增加了改革的不确定性，而且拉长了实施改革的时间。这些政治、经济、社会问题相互交织，要求中国政府和企业在与发展中国家开展合作中必须格外注意，要与当地各界人士共同制定长期规划，并设计分阶段落实和近期收益安排，让长远收益看得见、摸得着，从而增强当地信心。

若按国际债券市场一般标准，类似斯里兰卡的发展中国家由于财政状况和运营能力较差，很难获得大规模基建融资，或需付出高昂成本；只有在财政状况较好、运营能力提高时才能获得条件有利的贷款，但这时它对融资的渴求就没有那么急迫了。这可被视为世界市场中的“市场失灵”问题。“一带一路”倡议的初衷之一就是要纠正这一失灵，在南南合作中突破现有规制，基于与伙伴国的政治互信降低贷款成本。在一定程度上说，相当于中资银行和企业代替东道国承担部分风险，这是出于看好东道国的发展前景和主权信用。然而，愿望虽然美好，现实却很残酷。从结果上看，项目的风险与收益不对等，成为外方抨击中国取得“战略收益”的“证据”；而由于成本与收益周期的时间错配，部分当地人士也对合作项目心存误解和担忧。在斯里兰卡政府债务濒临危机的背景下，这些舆论的负面影响更易显现，阻碍合作项目推进，反而可能成为“印证”担忧的“事实”(所谓“自证预言”)。长此以往，不但发展中国家难以走出“融资陷阱”，别国与之促成合作的意愿也可能降低。这一恶性循环的根源在于市场对南南合作缺乏信心，特别是基于对发展中国家财政状况和运营能力的判断，大型项目能否正常运营受到质疑。对合作内部而言，信心的基础是收益。除了帮扶其能力建设，发展中国家缺乏运营资源的程度不亚于融资。为更好保障收益，中企可考虑在评估项目可行性时就将运营资源情况纳入评估范畴，并尽量为当地提供协助，如在市场开拓、人才培训、上下游配套项目合作等方面。对于合作的外部因素而言，信心意味着让外部国家相信中国与东道国合作不会损害其利益。这确实很难做到，但探讨第三方合作模式或与多边金融机构合作贷款等多种合作方式，可能在一定程度上缓和外部疑虑。

南南合作的吸引力就在于其潜在的机遇和无限的可能性，但之所以困难也源于其未成型而带来的不确定性。“一带一路”合作要开新型国际合作之先河，关键和难点都在于开拓思路、改良国际合作方式，缓和甚至解决世界经济中的市场失灵问题。为此，中国有意愿提供公共物品，与周边国家共同实现繁荣发展，但难以回避合作双方能力和经验不足以及美西方舆论战干扰等问题。如果说过去五年“一带一路”倡议的主要成就是成功提出并为越来越多的国家和国际组织所接受，那么下一个五年的工作重点就应放在逐步完善合作细节，兼顾拓宽合作机遇与风险的有效管控，与地区国家共同谋划发展可期的命运共同体。