天保工程：4000亿元投入换来2.75亿亩公益林

耿国彪

森林被誉为"地球之肺"，对维护地球生态系统平衡和人类的生产生活有着巨大的作用。天然林是我国森林资源中最精华的部分。我国的天然林保护工程实施20年来，到目前为止中央财政对天保工程的总投入已经超过4000亿元。作为全国最大的生态保护工程之一，天保工程在保护森林资源，促进森林增长，提高森林质量方面，取得重大成果。国家林业和草原局天然林保护工程管理办公室巡视员文海忠介绍，到目前为止天保工程累计完成公益林建设任务2.75亿亩、后备森林资源培育1220万亩、中幼林抚育2.19亿亩。

从以工程建设为主导转向全面保护新阶段

1998年，党中央、国务院作出了在长江上游、黄河上中游地区以及东北内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程的重大战略决策，这标志着我国林业发展开始从以木材生产为主向以生态建设为主转变。天保工程的基本任务是保护天然林，加快退化天然林修复，促进林区民生改善。天保工程从1998年试点起步，2000年到2010年完成了第一期建设任务，目前正在进行的第二期实施期限从2011年到2020年。天保工程实施以来，始终坚持强化天然林资源保护，实行目标、任务、资金、责任“四到省”，严格落实管护责任制，完善管护模式，形成了比较完备的天然林管护体系；坚持保护与培育相结合，通过加强公益林建设、后备森林资源培育、森林抚育等途径，扩大森林面积，提升森林质量；坚持保障和改善民生，加强林区基础设施建设，增加林区职工收入，健全社会保障体系，促进林区经济社会全面发展。

党的十八大以来，习近平总书记多次对天然林保护作出重要指示，2014年初，习近平总书记明确提出要“把所有天然林都保护起来”。对此，国家林草局、财政部、发展改革委等有关部门认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，坚持保护优先、自然恢复为主等原则，积极采取“停伐、提标、扩面”等强有力的政策措施，切实加大天然林保护力度，广大天保干部职工不懈努力，极大地推动天然林保护向更广、更深、更高层次发展，实现了全面保护天然林的历史性转折。其特点表现为：

一是全面停止天然林商业性采伐。在天保工程二期停伐限产的基础上，2014年在大兴安岭林业集团和龙江森工集团开展停伐试点，2015年出台的中央6号文件明确提出了有序停止重点国有林区天然林商业性采伐的具体步骤，2016年经国务院批准全面取消了“十三五”期间天然林商业性采伐限额指标，10.58亿亩国有天然林全部停伐，每年减少森林采伐量约900万立方米，彻底扭转了天然林过量采伐消耗的局面。

二是逐步提高天然林保护有关政策补助标准。按照国务院批准的天保工程二期实施方案，有关部门适时调整提高天然林保护有关政策补助标准，其中国有林管护补助2011年到2014年每年每亩5元，2015年提高到6元、2016年提高到8元、2017年提高到10元；天保工程职工社会保险缴费补助基数，也从2008年当地社会平均工资的80%，逐步提高到了2016年的80%，较大改善了林区职工社会保障水平。

三是天然林保護政策补助范围逐步扩大到全国。目前，全国新纳入天然林保护政策补助范围的天然商品林面积已经达到2亿多亩，其中国有林6000多万亩，集体和个人所有天然林1.4亿多亩，基本实现了地域全覆盖。

四是着力健全完善天然林保护长效机制。党的十九大明确提出“完善天然林保护修复制度”。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅明确由国家林草局牵头起草制定《天然林保护修复制度方案》。2019年1月23日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《天然林保护修复制度方案》。方案分阶段明确了到2020年、2035年和本世纪中叶的目标任务，提出了完善天然林管护制度、建立天然林用途管制制度、健全天然林修复制度、落实天然林保护修复监管制度和完善天然林保护修复支持政策、强化天然林保护修复实施保障等天然林保护修复制度的基本内容，是天然林保护事业需要长期遵循的根本政策文件，是开展天然林保护修复工作的总依据。

五是促进天然林保护与脱贫攻坚相结合。我国的天然林主要分布在山区、贫困地区、少数民族地区、边疆地区，通过设置生态护林员公益性岗位，吸纳农村人口和林区职工从事森林管护和工程建设项目生产活动，发展林业特色经济。目前，各地依托天保工程和天然林保护选聘生态护林员37万余人，带动130多万贫困人口增收脱贫，收到了生态保护和脱贫攻坚双赢的良好效果。

天然林保护取得巨大成效

文海忠介绍，以天保工程实施为载体，天然林保护取得了巨大的生态、经济和社会效益，成为改革开放的重大成果之一。据统计，到目前为止中央财政对天保工程的总投入已经超过4000亿元，天保工程累计完成公益林建设任务2.75亿亩、后备森林资源培育1220万亩、中幼林抚育2.19亿亩。

天保工程的实施促进了我国天然林资源连续保持恢复性增长。天保工程一期累计少砍木材2.2亿立方米，森林面积净增1.5亿亩，森林蓄积净增7.25亿立方米，天保工程二期分步骤停止了天然林商业性采伐，每年减少木材生产约3400万立方米。全国现有的19.44亿亩天然乔木林得以休养生息，天然林蓄积从20年前的90.73亿立方米增加到136.71亿立方米，为我国森林资源实现面积、蓄积“双增长”作出了重要贡献。

天保工程的实施为维护我国生态安全和生物多样性发挥了基础保障作用。据天保工程效益监测报告，2012年至2016年东北内蒙古重点国有林区生态效益总价值增加了6366.5亿元；青海三江源区近10年来水资源总量增加80亿立方米，相当于增加了560个西湖的蓄水量；河南省花园口水文站监测，黄河含沙量2016年比2000年减少了90%。随着天保工程区退化的森林植被逐步得到恢复和重建，许多地方消失多年的狼、狐狸、金钱豹等重新出现，为野生动植物的生存提供了良好的环境，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系奠定了牢固的基础。

天保工程的实施有力地支撑了国有林区改革和林区民生改善。重点国有林区依托天保工程政策和资金，稳步推动政企、政事、事企、管办“四分开”改革，完善森林资源管护机制，着力转变发展方式，职工就业从过去采伐、运输、加工等岗位转向管护、造林、抚育、林下经济、旅游等新生产岗位，65万多林业职工长期稳定就业，国有林区职工的年均工资由2010年的1.8万元增加到2018年的4.7万元；国有林业职工基本养老和基本医疗保险参保率达95%以上；棚户区改造项目完成中央投资181亿元，惠及林区职工120.5万户，林区城镇化速度不断加快，有效改善了职工的生产、生活条件。

天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务。当前，天保工程二期实施已经进入收尾关键时期。

在谈到天保工程的困难和问题时，文海忠说，由于长期过度采伐，我国天然林数量少、质量差、退化严重；天然林保护相关政策补助标准偏低，国有林区职工收入很大程度上依赖天保工程政策补助，林区基础条件较差、经济转型困难较大；还有部分集体和个人所有的天然商品林未纳入停伐政策补助范围。下一步国家林业和草原局将开展天保工程二期评估工作，要按照全面评估、问题导向、第三方评估的原则，全面、客观、真实反映天保工程二期实施和天然林保护政策落实情况，科学评价绩效、认真总结经验教训、提出政策建议，确保中央确定的天然林保护修复分阶段奋斗目标按期实现。