我国突发性环境监管问题与对策

麻涛

[摘要]2018年11月4日，福建泉港发生大范围碳九泄漏，造成港口周围海域污染，同时造成重大经济损失和部分人群身体损害。责任主体却在事故中隐瞒实际污染泄漏量，严重影响后续的清除安排，暴露出我國在突发性环境监管中存在配套环境污染监管制度不完善，信息公开不全面等诸多问题。

[关键词]碳九泄露;环境监管;海洋环境保护

[中图分类号]X83[文献标识码]A

1 引言

2018年11月4日凌晨，福建泉州码头一艘石化运输船发生碳九物质泄漏，69.1t碳九产品流入海洋中，造成水体严重污染。次日，泉州区农林水局发布《关于暂缓起捕、销售、使用辖区肖厝村海域水产品的紧急通知》，但未对碳九泄漏之事进行详细的信息公开，而是由区环保局于4日紧急发布关于碳九泄漏事件处理情况通报，通报中称天桐#1与码头连接软管处发生泄漏，共造成6.97t碳九泄漏，并称下午4时左右已基本完成清理工作。但11月25号福州市政府召开的新闻发布会上却指出实际泄漏量达69.1t。事后查明是东港石化公司故意隐瞒实际泄漏量，并要求企业中层以上员工统一口径。同样的事情在2011年的渤海湾漏油事件中也曾发生，康菲公司在处理漏油事件中一开始也隐瞒实际泄漏量，直到最后无法隐瞒了才公开了实际泄漏量。为什么类似的事件都过去了将近8年，在突发性环境污染问题管理上还是存在各种问题，行政机关难以第一时间取得污染的确切材料，对后续的赔偿以及修复产生不小阻力，暴露出我国在突发性环境监管方面存在诸多问题。

2 福建碳九泄漏事件暴露出我国突发性环境监管方面的问题

2.1 监管体系混乱，信息公开前后矛盾

福建碳九泄漏事件牵扯到很多监管组织，如区环保局、区农林水局、区政府，但是它们处理泄漏事件缺乏联防联控，并没有体系化的应对灾情。如环保局在4日发布紧急通报称泉州天桐#1与码头处发生碳九泄漏，大概6.97t，于下午4时基本清理完成，但并未对碳九物质危害性进行说明，而区农林水局与次日只是发布了关于水产品暂缓销售的通知并未对相应的原因进行细述，区政府于11月25日记者招待会上公布的实际泄漏量高达69.1t则明显于之前区环保局公布的6.97t有巨大的差距，让人很难信服之前区环保局说的于11月4日下午4时基本完成碳九清除工作。

2.2 环境主管部门环境监测滞后

福建碳九泄漏后第一时间并不是由专门的监管机构对泄漏情况进行检测，而是由污染责任人东港石化公司提供的相关材料推导出泄漏量6.97t。责任人东港石化公司为了减少自身责任，强制要求企业中高层员工统一口径，这种行为阻碍了专门清除人员对于灾情的预判，对后续的油污清除产生很大的影响。而区环保局就采用东港石化公司提供的泄漏量并通告，可见灾后政府监管组织并未在第一时间自行对灾区进行油污泄漏检测，其实际泄漏量69.1t应当是在后续清理时才发现的。两者巨大的误差，让人们对政府后续的清理修复工作是否属实产生猜想，严重影响政府信息的公信力。

2.3 灾情缺乏后续监管

11月25日福州市政府召开新闻发布会对灾情做了官方通告，27日福建检察院以涉嫌重大污染事故罪将东港石化公司涉案人员依法批捕。而对于受损的海域只是对其中的水质进行了检测，以水质标准来确定污染的清除情况。碳九是一种复合型化合物，经裂解很容易致癌，大面积的碳九泄漏肯定会对港口的海洋生态环境造成一定程度的损害，其中的海产品、微生物群落等都会产生影响。水质的恢复并不代表着生态环境的恢复，可是政府监管部门并没对该海域后续监管及后续修复监管等工作做出声明。

3 墨西哥湾漏油事件的相关经验及启示

3.1 政府主导修复体系

美国墨西哥湾漏油事件虽然和我国此次福建碳九泄漏事件有一定的区别，美国墨西哥湾漏油事件是跨国油污泄漏事件，处理起来比我们的更加复杂。美国在油污泄漏的第一时间由16个联邦政府组成应急指挥中心，协调各个州县对于油污的处理方式及协调工作。事故当天美国总统奥巴马即要求调查机构限期提交事故调查报告，将灾情的具体情况向民众公告。美国政府同时要求责任主体英国石油公司加入后续清理中，由英国石油公司建立200亿美元的赔偿基金，整合责任人、政府组织以及群众力量系统的对灾情产生的污染进行清理。

3.2 监管机制严谨、信息公布到位

美国在墨西哥湾漏油的第一时间组织专门的灾情调查组织，限期一个月对灾情的具体情况、数值、污染范围等等信息做出具体的汇报，这也是后续责任人赔偿的主要依据（美国的《石油污染法》是以责任人泄漏的石油桶数来计算赔偿数额）。在后续的清理环节中，美国政府开设了专门的信息公开平台，每日向公众会报油污清理情况以及海域的生态环境损害情况，甚至连对候鸟等迁徙情况的影响都有相应的信息汇报，使清理情况处于完全公开的状态。

3.3 建立赔偿基金会用于后续赔偿

英国石油公司在一开始提供了价值200亿美元的基金会用于灾后重建的基础上，再次向基金会投入一笔巨资用于后续对海域生态环境重建。在基本处理完墨西哥湾泄漏的石油后基金会致力于对墨西哥湾周边受损的海洋生态环境的修复，由专门的监管组织对周围的海域进行检测，通过一定手段对破坏的海洋生态环境进行恢复，持续一段年限，其所有的后续监管费用都由基金会支出。

4 我国环境监管制度完善的对策

4.1 落实环保组织主导的联防联控监管体系

泉州市环保局在2012年出来《突发环境事件应急预案》（以下简称预案），《预案》通过灾情来划分等级，不同的等级其主管部门也有所区别，《预案》原则为：统一领导，分级响应，属地为主，积极配合，部门联动，地域合作。但《预案》的法律层级较低，而各部门之间又属平级，各部门主管在事件中缺乏联动，与《预案》原则有一定差距。在2015年出台的《突发环境事件应急关机办法》第四条中则规定县以上环境保护部门应当在政府的统一领导下，对突发环境事件应急管理日常工作实施监督管理，其将政府部门设定为主导单位，这就造成在一些环境突发问题中，因主导部门没有明确的规定，缺乏联动。政府部门在应对突发性环境问题上并没有环保部门的专业基础，政府部门主导下是以各职能部门提交的信息材料作为指导依据，缺乏对材料的核实，会出现实际情况与政府得知的情况不符的现象。美国治理墨西哥湾的相关经验，与我国在碳九泄漏后政府各部门的实际监管相比较，不难发现在监管体系上存在不小的差距，我国实际监管中各个部门单独实施各自部分责任，监管信息通知上存在矛盾、差异，难以满足监管的实际需求，因此需要建立明确的监管体系，由专业的组织作为主体统筹监管的进行。美国由各个州县推选代表组成专门的指挥中心来对漏油事件进行处理，而我国由于国体的限制，不存在州县制度，但是在实际执行中美国的州县可以对应我国的各个行政单位如卫生局、环保局等。在灾害发生时各个行政单位承担着各自的监管责任，并对外单独作相关通告，在一些事情上存在矛盾、分歧，无法满足联动监管原则，反而使民众对政府的监管能力产生质疑。因此，在灾害监管时应当形成体系化管理方式，先明确环保部门在事件中的主导地位，各个分管部门同时配合环保部门展开修复工作，由环保部门结合各个行政单位监管的信息统合后综合得出全面的信息，并结合灾害的实际情况向民众提供最真实、具体和有用的信息，避免各部门之间信息混乱、延误，使民众可以在第一时间了解到灾害的情况，以及各组织在灾害中承担的责任，避免责任重叠以及监管任务的遗漏，而政府则作为环保部门后的监管组织在整个应急环境事件中做一个监督者监督环保部门在事件中的行为。

4.2 形成新型监测模式

《预案》第四章第二十六条规定：获知突发环境信息后，县级以上环境保护主管部门应当立即组织排查污染，初步查明事件的发生时间、地点、原因、污染物质数量、周边环境敏感区等情况。而在福建碳九泄漏事件中，区环保局以责任主体向相关机构汇报灾害情况为依据发表了通告，其中存在的问题实在耐人寻味，究竟是区环保局在实际检测时存在漏洞，直接采用了责任主体提供的相应数据，还是因为区环保局害怕自己管理的区域内发生重大突发环境事件，害怕承担过重的责任而有意少报污染泄漏量。不论是以上哪种原因都对后续的修复产生了巨大的影响，因此传统的监管模式需要革新。美国在灾害发生的第一时间会组织相应的专家调查组对灾害情况进行监测，全方位了解灾害情况，我国未来的监管模式应当也要向其靠拢。应当由专家组、责任主体以及灾害当地的一线居民共同组织监测小组，对灾害实际情况进行监测，得出全面的灾害统计报告，避免因为监察灾害信息上存在问题而影响了后续的行动。

4.3 制定后续长期监管制度

《预案》第五章事后恢复只是粗略的对规定由县级环境主管部门参与恢复工作，并没有对恢复后是否需要在一定期限后进行生态修复评估做规定，也未对后续生态恢复监管做出规定。由于受到民法恢复原状思想的影响，我国在环境修复中形成一个惯性思维，认为对受害环境进行污染清除、损害赔偿以及修复后，各项指标达到相应标准，就不需要再对受害环境进行后续监管和环境评估，但是环境问题与传统的民法问题不同，生态系统不是具体的物，它不存在正真的“恢复原状”，而是尽可能的恢复到受损之前的情况，這就存在一个后续监管的问题，修复后生态系统是否可以继续正常运转，修复后的生态修复的生态价值是否产生影响？这些都是需要长期的监管的，需要对后续的水质及生态环境情况做详细的监测，以及后续修复金使用的监管问题。

单纯依靠责任主体的力量应对生态环境损害责任是不现实的，其往往无能力应对如此重大的责任，应当引入社会救济机制对损害进行救助，成立相应的生态损害修复救济基金，由责任主体每年按照相应的比例向基金会注资以及政府组织和社会组织向基金会注资维持基金会的长期运行，持续对灾害区域进行后续的修复。因此，需要建立专门的后续监管制度对基金的使用及后续环境修复的监管进行监督，引入专门的管理人员及当地民众加入到后续监管体系中来，实现对受灾环境的长期监管和修复。

5 结语

突发性环境监管贯穿于突发环境问题的始终，从预防到清除、赔偿、修复以及事后服务都离不开环境监管，体系化的监管模式，明晰的监管责任有利于监管的实施，制定新型监管方式，有利于环境损害后续的工作开展，而事后的长期环境监管可以避免因为环境破坏问题滞后性的原因而引起的后续问题。

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