浅议我国PPP养老模式的问题和建议

关键词 老龄化社会 PPP模式 养老项目

作者简介：鞠岫峰，沈阳师范大学法学院经济法学专业2018级研究生，研究方向：经济法。

中图分类号：C913.6                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.189

一、我国老龄化现状及养老需求

根据国家统计局统计数据显示，2018年我国人口年龄结构中，60周岁及以上人口为24949万人，占总人口的比重为17.9%，其中65周岁及以上人口为16658万人，占总人口的比重为11.9%。由此可见，我国正在加速步入老龄化社会。李克强总理在十三届全国人大二次会议闭幕后的会见中外记者并回答提问时表示：“民生本身就是天大的事情，要做的事情很多。要在发展经济过程中持续改善民生，抓住民生重点、难点问题，一件一件去做。解决民生问题，要创新机制，对接群众需求，加大政府扶持力度。”而养老又是民生中的重要部分。

我国需要照料的城乡留守老人、丧失自理能力、半丧失自理能力的老人的人数将持续增长。因为计划生育而形成的“4-2-1”这种倒三角的家庭成员结构形式使每一个家庭的养老成本负担明显增大。如果仅仅依靠家庭养老模式，年富力强的劳动力在家照顾老人，而失去创造财富的精力，这将使家庭生活难以为继，并且恶性循环。在这样的特殊背景下，我国的养老模式应由家庭养老模式向社区和机构养老模式进行转变。就目前来看，我国已经有部分省、市养老金出现短缺和不足，仅仅依靠政府已经无法独立解决严峻的养老问题，势必需要社会资本的参与。

二、我国税费改革影响政府财政收入

税收作为财政收入最重要组成部分，近些年，在我国经过几次大规模的减税改革，以及对环境保护、创新科技、教育文化等政府扶持领域，大力度税费优惠。这都将对政府财政收入产生巨大的影响。与此同时，我国正处在飞速发展的阶段，各个领域（特别是那些公共服务领域，如养老性基础设施建设项目）对政府财政支出的需求越来越多。如何既能解决普惠民生，又能保证收支平衡呢？——采取PPP模式。

三、PPP模式的概述

PPP（Public-Private-Partnership的縮写），起源于英国，意为公私合作伙伴关系，我国财政部将其定义为政府与社会资本合作模式。

在18世纪和19世纪，英国大商人联合设立了类似信托的公司，他们向私人借钱维修公路并设卡收费，以此作为还款来源——这就是PPP模式最早的雏形。而现代意义上的PPP模式正式出现于20世纪90年代初。

PPP模式以其独有的功能，使政府和社会资本达成合意，构建伙伴关系，充分发挥各自优势，完成公共项目的供应、运营、管理。以下五方面功能：1.有助于提高服务质量;2.能够优化风险分担，降低成本;3.有助于促进经济增长，促进经济转型升级，支持城镇化建设;4.有助于缓解财政压力，规范财政管理，深化财税体质改革;5.有助于转变政府职能，提升国家治理能力。

四、我国PPP的发展概况

改革开放以后，随着外资的进入，现代意义上的PPP模式也随之进入中国。结合中国PPP模式的发展情况，可大致将我国PPP模式的发展分为五段时期。初步探索时期（1984年-1992年），代表项目为深圳沙角B电厂项目;集中试点时期（1993年-2002年），代表项目为成都市自来水六厂项目;适当推广时期（2003年-2007年），代表项目为北京地铁4号线、国家体育场（鸟巢）;重新调整时期（2008年-2012年），代表项目为大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程项目;普遍实施时期（2013年至今），代表项目为新疆喀什地区一市四县城乡饮水安全工程项目。

五、我国PPP养老模式的现状及问题

上述的五个时期，特别是在2013年以后（普遍实施时期），国务院及其各部、委先后发表了50多部关于调控风险、规范操作和正确引导PPP项目的政策性文件。这些政策性文件对我国开展PPP项目具有重要的指导意义。

在以上这些政策性文件中包括了财政部先后发布了四批政府和社会资本合作示范项目名单，分别是：《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（2014年11月30日）、《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》（2015年9月25日）、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（2016年10月11日）、《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》（2018年2月1日）。从这四批政府和社会资本合作示范项目名单中可以发现，目前PPP养老项目所占比例不高，并且全国的布局极不平衡，不足以应对“老龄化社会”对养老服务设施的需求。究其原因，笔者认为有以下几点：

（一）目前，我国关于调整PPP模式项目的法律、法规真空，影响PPP模式的养老项目的开展

我国现行调整PPP模式项目的法律、法规还没有出台。相关立法活动是2016年1月，财政部对外发布了《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿），共七章59条，成为我国PPP领域的第一部对外发布并征求意见的法律。目前，PPP模式项目只是由国务院及其各部、委先后发表了50多部关于调控风险、规范操作的政策性文件来调整。

（二）PPP养老模式存在诸多挑战，影响社会资本投入的主动性

作为一项发展较晚的领域，尽管政府和社会资本已经摸索出了一些PPP养老项目的经验，但仍需面临着其他诸多方面的问题，养老产业与PPP模式之间融合的难点还有很多，比如服务质量参差不齐、合作模式混乱、投资风险巨大等，这些都需要在实践中寻找出最佳的解决之道。

（三）PPP养老项目各区域间发展不平衡，项目多的省、市相关经验丰富，容易吸收更多的社会资本投入，反之亦然

从财政部先后发布了四批政府和社会资本合作示范项目名单可以看出：截至2018年2月，山东、河南两省的PPP养老项目数处于“领先地位”，其他一些人口大省市或者人口密集区域的PPP养老项目数非常少，甚至没有，如上海、天津、重庆。这样就会产生PPP模式的养老项目发展好的区域，以其丰富相关经验吸引更多的民间资本的进入，造成了发展不平衡，并且会越来越严重。

（四）PPP模式的养老项目的运作形式较为单一、投资回报周期长

就目前来看，有超过90%的PPP模式的养老项目依然采用的是传统的BOT或BOO模式，这两种模式对于社会资本的前期投入资金要求极高，以及配套的大量政府补贴。

我国的传统养老思维是“养儿防老”，这样的家庭养老理念根深蒂固，想要通过短时间内该改变到公共养老机构进行养老的想法，是非日常困难的。这就造成了没有大量的老年人进入到PPP模式的养老项目里，进而影响项目的投资回报周期拉长，减弱社会资本的投入热情。

（五）PPP养老项目自身存在着诸多不确定因素

与其他PPP模式的基础设施项目相比，PPP模式的养老项目服务形式多样、收费标准复杂、价格弹性巨大等不确定因素。例如，就拿养老方式来说，包括居家养老、社区养老和机构养老等方式，进一步看仅社区养老机构就包括日间照料中心、托老所、老年活动站等具体形式，机构养老又包括老人院、老人福利院、老人医院等多样化的形态。多样化形态的直接后果就是养老项目很难找到与PPP模式对接口，因而并没有形成一套比较固定和成熟的模式。

（六）PPP模式的养老项目主要提供的是一种无形、软性服务，不宜用硬性标准监督和管理

PPP模式的养老项目不像高铁铁路、高速公路、污水处理等PPP模式的项目可以用明确的指标来进行衡量项目是否合格。而且，目前现行的一些养老评估标准也更为偏重于对硬件设施的衡量，那些对无形、软件服务的评估标准相对不健全和不完整，所以加大了政府或者第三方机构对PPP模式的养老项目的监督和管理难度。

（七）PPP模式的养老项目的收费机制最易引发社会争议和讨论，影响政府与社会资本的合作

PPP模式的养老项目有别于其他PPP基础设施项目的政府定价和统一调价。PPP模式的养老项目由于服务类型和服务等级不同，服务收费差异通常比较大，收费的方式更是五花八门。而从实际情况来看，不同的收费标准和收费方式将会影响到社会资本的投资回报率、投资回收周期等指标，从而影響投资人的投资意愿。这也就在无形中加大了政府与社会资本合作的难度。

上述几点是造成我国PPP模式的养老项目发展不充分、失衡的原因。这就需要解决上述问题，让PPP养老模式良性发展。

六、PPP养老模式问题的相应建议

（一）加快完成PPP方面的立法工作，为PPP养老模式的开展提供法律依据

立法内容应包括：明确划分PPP项目主管部门的职责和权限;规范政府财政支出;界定PPP概念、范围、目标;明确PPP操作要求、流程，规定有效、合理的争议解决机制和利益保障机制;权衡并维护PPP项目各方合法权益;梳理并协调与其他相关法律关系，避免法律规范之间冲突。

（二）减少PPP养老模式的发展摩擦，保证社会资本的参与热情

正如上文所述，PPP养老模式作为一项发展较晚的领域，因而具体项目开展过程中摩擦的出现是不可避免的。完备的立法、成熟的经验、专业的团队都能减少PPP养老模式的进程摩擦。这样有助于提升社会资本的参与的热情。

（三）充分分析各区域之间PPP养老模式失衡原因，精准引导社会资本投入

例如，有些经济发达的区域，老年人人口基数巨大，需要养老服务的占有其中很大的比例，但是对养老服务的要求，也随着生活条件的提升而提升。这就造成这些区域一些PPP养老项目的竣工之后，接受服务的老年人很少。这就需要政府针对不同人群，精准引领社会资本，投入到切合需求的PPP养老项目之中。

（四）严格把控PPP养老项目的准入，遏制地方政府盲目投资冲动，将有限的财政支出用在必要项目上

有些区域，人口多，老年人人口基数大，某些地方政府急于解决养老问题，未经全面调研，而将有限的财政收入用于PPP养老项目，但未能达到其初衷和目的。

（五）具体项目具体分析，确定恰当的PPP养老运作模式

不同地区的不同老年人群体对养老的需求不同，就这些不同的需求来确定PPP养老模式。例如，有慢性病的老年人，需要环境安静、空气清新以及专业护理的养老条件。又例如，身体健康的老人，只是需要休闲、活动和饮食，就可以在某些街道、社区就近安排养老。

（六）确定PPP养老模式的多维度的评价标准，有助于准确把握具体项目实施情况

如上文所述，具体PPP养老项目除了需要对硬件设施进行评价，还有许多较之前者更为复杂的软件评价。即便复杂，可根据具体项目设计多维度评价标准。例如，疗养养老需要对居住条件、日常饮食、医护卫生等进行全方位、多维度评价。这样才能准确评价项目的真实情况。

七、总结

老龄化社会迫近、养老设施短缺、政府财政收入不足、基础公共设施和服务的需求增多、国内外成功的PPP项目借鉴，这些条件促进了政府运用其管理职能，加大PPP养老模式的发展。同时，我国良好运行和发展的PPP养老模式，也有助于人民福祉的实现。

参考文献：

[1]安秀梅.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2018.

[2]张守文.财税法学（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[3]廖睿.PPP操作指南政府和社会资本合作实务[M].北京：中国人民大学出版社，2016.