佛坪自然保护区对口周边社区脱贫工作研究

陈 娅，冯水园，李 涛，曹 庆

(陕西佛坪国家级自然保护区，陕西 佛坪 723400)

党的十八大以来，党中央、国务院把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，近年来在党中央坚强领导下，脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深前所未有，脱贫攻坚取得决定性进展，尤其是2013年以后以“户”为单位的扶贫[1]，越来越精细，更加重视目的、计划，追求扶贫质量和脱贫实效。截止2017年3月，我国绝对贫困人口减少数占世界同期数量的75.7%，脱贫攻坚成效对世界各国都有借鉴意义[2]。迄今扶贫研究方面多集中于上层设计及扶贫工作的顶层[3-9]，基层一线尤其是与自然保护区管理相结合的社区脱贫研究不多[10-13]。为此，我们以陕西佛坪国家级自然保护区周边社区—佛坪县岳坝镇大古坪村和狮子坝村[13-14]为对象，结合工作经历和经验，从贫困原因、脱贫主动参与性、长效扶持手段等方面探讨扶贫对策与方法。

1 基本情况

1.1 研究区域

佛坪县位于陕西秦岭中段腹地南坡[12-16]，地处秦岭大山深林，沟壑纵横，土地贫瘠，农业产业发展水平不高，自然灾害频发。县域的南北两至分别以秦岭中段的两座高大山梁(秦岭梁和土地岭梁)与西安市周至县、汉中市洋县接壤。

佛坪国家级自然保护区[12-14，16]所在辖区岳坝镇位于佛坪县西南部，距县城65 km，东北与本县长角坝镇、西岔河镇接壤，西南部与汉中市洋县金水镇和华阳镇毗邻，总面积524.8 km2，森林覆盖率达98%,耕地总面积415.8 hm2，人均耕地0.12 hm2[15]。全镇辖8个行政村41个村民小组，2017年常住人口1 062户3 355人，其中贫困户172户399人,贫困发生率11.9%。镇内有完全小学2所，中心卫生院1所，分院1所，村级卫生室8个。根据2016年审定的农民人均年收入低于3 015元的贫困户农户标准[17]，狮子坝村和大古坪村的贫困发生率略高于岳坝镇平均值(表1)。

表1 岳坝镇及狮子坝村大古坪村贫困情况

1.2 社区共管

佛坪县内现有两处国家级自然保护区，均设置有专人专岗位从事社区共管工作，以协调保护区与社区在共同保护自然资源过程中的行为规范。佛坪保护区在实施GEF项目和扶贫过程中，既注重改善周边社区村容村貌，为周边社区修路、建学校、建商店、建卫生所等基础性、整体性扶贫措施，更注重对村民文化素质与生产技术的培训和引导，所有这些都对社区民众的生产生活方式产生了重大积极影响，保护站驻地大古坪村与其他条件相近、距离保护区较远的村相比，较早利用水力发电，较早使用地膜，种植山茱萸、脱毒洋芋、雪莲果，改良中蜂等，生产生活质量较高，得到当地政府和民众的广泛认可。至今，社区共管工作仍是与科学研究、资源保护、自然教育并列的佛坪保护区重点工作之一[18]。

1.3 扶贫现状

根据陕西省政府和佛坪县政府安排，佛坪保护区管理局[16，19]自2013年以来，对岳坝镇狮子坝村、大古坪村进行精准对口扶贫，结合当地实情，协助建立产业。大古坪村曾经是GEF项目社区共管示范村，被誉为与保护区和谐共处的典范，GEF项目结束后，社区共管得以继续推行。在全县统一扶贫措施之外，保护区临时用工均优先雇佣周边社区人员，以增加贫困户就业机会。

2 贫困户致贫原因分析

经调查，狮子坝村、大古坪村贫困户占总户数的21.5%，贫困人口占总人口的15.0%。致贫原因包括缺乏劳动力、疾病、残疾、因学、缺乏技术、缺资金等，其中缺少劳力、疾病和残疾是致贫的主要原因，它们导致的贫困户数占总贫困户数比例依次为37%、18%、14%，因孩子上学和缺技术致贫的比例也较高，都为12%，因缺资金致贫的比例较低，为7%。

佛坪自然保护区周边社区贫困，一定程度上自然环境是诱因，但主要原因在于贫困家庭自身劳动力的缺乏、自身疾病、身体残疾等非自然环境因素，这些因素也对扶贫和彻底脱贫构成了较难逾越的障碍，没有劳动力和健康体魄作为支撑，扶贫项目难以选择和实施，也不是以资金扶持、技术培训等外在手段就可解决的问题，只能通过政府全面协调、综合考量，出台政策和相应办法，才能达到完全脱贫。

3 扶贫脱贫面临的问题

3.1 脱贫内在能力不足

脱贫固然需要外界参与，但贫困户和贫困人口应是脱贫工作的主角和动力源。有脱贫需求的贫困人员必须作为社会生产力，付出心智和辛勤劳动，发挥内动力作用。但是，在农业集约化程度低、社会经济水平不高、贫困率高、贫困集中连片的佛坪自然保护区周边社区，缺少劳动力却是农户致贫的首要原因，导致技术、资金等社会资源难以进入产业链而创造价值，如大古坪村19户贫困户中13户因缺少劳动力致贫，这也是脱贫和巩固脱贫成果所面临的重要问题。对于确实缺少劳动力的贫困户，只能寻求对劳动力素质要求不高、劳动时间相对灵活的岗位，以增加不多的收入，而不宜实施产业扶贫。对于因主要劳动力外出打工、收入较少而家庭相对缺少农业劳动力的贫困户，则应动员贫困户与地方扶贫产业项目相结合，调整劳动力分配，增加收入。

3.2 社会资源扶持残障者贫困户脱贫尚有政策限制

据调查，狮子坝村、大古坪村贫困户中，往往有残障、智障、严重残疾等家庭成员，这些人员虽有监护人，目前与父母等亲属共同生活，但他们几乎没有结婚成家的可能，虽然未达到“五保户”年龄，但一般最终都会成为“五保户”。现有的扶持措施和资源，对他们来说往往很难起到根本性作用。对于暂时未达“五保户”年龄的重残和智障者等准“五保户”，应不受年龄限制，政府有关部门将他们送到救助、养老等社会福利机构，集中照顾，让他们有机会享受社会进步成果，同时让贫困户集中精力脱贫。

3.3 本土精英的作用没有充分发挥

尽管狮子坝村、大古坪村这两个贫困村交通、信息等社会经济资源条件落后，但两村中均有外出创业和在当地致富的精英人士，他们善于集思广义，扑捉和利用经济资源，具有一定的影响力和知名度。但由于家庭不属贫困户，他们不被脱贫攻坚工作组关注和吸纳，未能在本村、本地脱贫致富中发挥传、帮、带作用。如果充分发挥这些精英人士的优势以及传、帮、带作用和榜样鼓舞作用，传播他们的创业经验，对提高脱贫积极性和自主性，打消消极等待思想效果也会更快更好，也更有地方特色和针对性[20]。

现阶段对象在校中小学生这样的后备精英人士，应鼓励他们针对性选择继续就读方向，对毕业后回乡创业者，可针对性地提供就业机会和信息，既解决贫困村劳动力不足问题，也能在较大范围解决劳动力分配问题，降低治安等社会风险。一些社会贤达和成功人士，接纳了部分智障人看家护院，实则为他们提供温饱生活保障，也可作为扶贫的一种方式或补充，值得褒扬。

3.4 优良传统道德观、价值观在扶贫脱贫中的导向作用退化

岳坝镇“五保”贫困户43户46人分别占全镇总户数的4%、总人数的1.5%。其中大古坪村4户5人，狮子坝5户5人。这些“五保”贫困人口是在无直系供养者而直系孙辈已成才立业且有供养能力的情况下，志愿成为“五保户”的，这些贫困人员既不能得到乡邻的怜恤，反而受到指责。对于这类贫困人员只有通过教育、反省、调整扶贫政策等手段，充分利用具有优良传统的中华民族荣辱观和道德观，让扶贫措施逐渐由“输血型”转换为“造血型”，建立扶贫脱贫长效机制，才能防止扶懒、助懒，实现真正的扶贫脱贫，使得国家扶贫脱贫政策更深入人心。

4 与社区共管结合的自然保护区周边社区扶贫脱贫对策

佛坪自然保护区大古坪保护站、三官庙保护站分别与岳坝镇大古坪村委会及其第4村民小组为邻几十年[12-14，19]，岳坝保护站、龙潭保护站分别驻扎岳坝镇政府驻地及龙潭村委会，多年来和睦相处，彼此熟悉，同时保护区管理局始终坚持扶持当地经济发展和民生，截止2016年底，用于扶持当地的资金达700万元以上[21]，这些资金在特定的条件下推动了社区经济社会发展和农户脱贫致富。随着“社区共管”理念的引入，保护区与社区在共同保护和利用森林资源方面的共识达到高度一致[12-14，21]。今后面对艰巨而长期的扶贫脱贫任务，保护区管理局要结合社区共管，继续加大对口扶贫脱贫力度，采取更有利的对策和措施。

4.1 充分理解社区扶贫对自然保护区管理的促进意义

自然保护区所在地大多极为偏僻、地形复杂，周边社区往往受交通不便、土地等生产条件或资料所限，生产发展方式单一，教育和医疗条件差，发展经济和扶贫脱贫困难，产生贫困和返贫容易。佛坪保护区成立前，社区居民除种植、养殖等产业外，还可以通过伐木、捕猎、采药等取得经济收入，保护区成立后，保护区范围内野生动植物资源受到严格保护，采伐、捕猎、采药等行为被明令禁止，在当地土地有限，且为山地，种植条件差，较大规模的散养式家畜(禽)养殖受到限制，养殖多以中华蜜蜂和鱼类为主，传统种植和养殖收入大幅减少，一定程度导致或加速了部分农户贫困，而他们在创收途径缺乏的情况下，为了生计，就有可能违法违规入区采药、甚至偷猎。因此，为了自然保护区持续健康高效发展，应将其发展、管理与社区周边发展相结合，把扶贫、脱贫纳入保护区工作内容，引导、扶持贫困户脱贫。

4.2 本着就近方便原则，为帮扶单位选择合适的帮扶对象

政府部门确定扶持单位与扶持对象时，应在充分调查和掌握帮扶单位、帮扶对象优势与限制因素的基础上，以有利于帮扶工作为出发点，就近和利用现有的扶贫或社区共管项目，为帮扶单位确定帮扶对象(村、农户)，避免帮扶单位对帮扶对象了解不全、不清、不透，帮扶对象对帮扶单位信心不足。佛坪县安排佛坪自然保护区包扶距离保护区管理局及保护站相对较远的村组(狮子坝村)而不是距离较近的岳坝村、大古坪村、龙潭村等，佛坪县司法局包扶古坪保护站驻地大古坪村，导致佛坪县司法局扶贫工作人员常年租住在大古坪保护站，佛坪保护区扶贫工作组到离保护区较远的包扶村租房办公、住宿，既增加了额外费用开支，还一定程度中断了保护区管理局数十年的社区工作经验与资料积累[10-13]，加大了扶贫攻坚中本底资料调查成本。

4.3 结合共管项目，确定扶持对象

保护区社区共管工作以扶持民生为主，改变了社区的基本面貌、传统生活方式，社区民众乐于配合自然保护区业务工作。长期参与社区共管的村民没有普遍存在的等、靠、要思想，支持自然保护区工作的积极分子家庭，在子女上学、日用生活采购、种养殖技术咨询等方面，也能得了到保护区有关部门和职工的帮助，加快了脱贫进程。因此，在确定扶持对象时，首先选择对保护野生资源有贡献的农户，通过提供产业信息、技术培训、推销农产品与服务等方式，帮助初具产业规模的农户适度扩大生产规模、提高产品市场竞争力，提升生产生活水平。对违反自然保护区相关条例规定、破坏保护区资源与环境的农户，保护区可取消对其的相应扶持。实施扶贫措施时，还应充分随时关注和了解贫困户日常生产活动中对国家利益和集体利益的态度，包括其支持程度和实际行动，对不珍惜扶贫平台、资金、岗位的贫困户，应该相应给予惩戒。

4.4 因家因人制宜，选择适当的扶持措施

培养扶贫“领军人物”、实行产业扶持是带动当地经济生活长足发展的最有效途径之一，但对年老致贫、缺少劳动力致贫、残障致贫等家庭来说，由于劳动力素质限制，不适合推荐发展产业。个人扶持也应做到因地制宜和因人制宜，对于年龄偏大贫困人员、女性贫困人员，在为其家庭推荐脱贫方法措施时，应当将其引导至合适的产业和岗位。选聘贫困人口生态护林员是国家针对山区环境、生产特点和贫困人口现状制定的一项有效脱贫措施，具体实施时，应注意人选的身体和智力状况，在山区地形复杂、野外工作不确定因素多的情况下，应避免将中老年女性、身体多病者等安排在野外工作岗位。家庭种养殖项目是社区共管的主要内容，也是作为扶贫脱贫的措施之一，必须有贫困户参与，否则无法维持和巩固产业扶贫成果，同时，脱贫有时还需要以工代赈，让贫困人员以力所能及的实际劳动换取收入，这些也对贫困人员素质提出了要求。现阶段一些岗位是为脱贫而设置，有的甚至还是临时性的，阶段性脱贫任务完成后，如果这些岗位不能保留，或者有些人员不能适应新的工作要求，那些没有掌握技能或不能适应转型转岗的贫困者，他们极有可能会再返贫，这种风险应引起注意。

4.5 按照自愿原则，集中供养“五保”贫困人员

对于符合集中供养条件的“五保”贫困户，应根据他们的意愿，采取集中供养的方式，为他们提供生活保障，但也不能行政命令、“一刀切”。对那些生活尚能自理，且留恋甚至依赖现有生活生产环境，不愿失去邻居陪护、多年生活环境的“五保”贫困人员，应尊重他们的意愿，或者由他们的远亲或近邻监护，由相关机构定期探视以确定其是否需要集中供养，这样会更人性化。

在新中国成立后的一个相当长时期，我国农村实行“五保户”村集体供养或者近亲赡养制度[22]，国家供养较少。现在一些地方还存有集中供养弱者的乡规民约、“五保”贫困户由所在村各家轮流提供生活所需等事例，民众和“五保”人员也乐于接受，既能体现乡里乡亲的淳朴民风，受助者也能获得一定的尊严，这种供养方式值得提倡。还有一些智障者被当地精英人士收留，参与一些力所能及的体力劳动，在得到正常衣食住行保障的同时，还被收留家庭所有成员接纳，温饱无忧。这种常见模式，也可作为安排智障者生活的新思路。

4.6 充分调动贫困户积极性，提高扶贫成效

扶贫工作中，贫困户(接受方)、包扶单位(实施方)、地方政府(指导方)等三方面人员直接接触，只有这三方共同努力、协同配合，尤其是脱贫主体—贫困户的参与程度、主动性、积极性得到充分发挥，才能真正出成效，使他们尽快长久脱贫致富。

在选择扶贫措施时，应主动吸纳当地精壮劳动力、致富带头人参与，赋予贫困户自行选择项目或措施的权力、空间和政策，协助条件具备的贫困户自行申请技术、资金、销路等帮助，按可行、经济、合理等要求，经政府主管部门和包扶单位共同协商审批，以增强扶贫项目的可操作性和实效性，充分调动贫困户的积极性，发挥其优势或可资利用的条件，推进扶贫脱贫持续高效发展。

帮扶单位和政府机关，应改正现阶段相当精力放于填写资料、应对检查，甚至研究确定应对检查方案等不良现象[23]。如果能在扶贫措施上释放灵活性、施行可行的激励政策，将会对扶贫成效有大的促进。比如，狮子坝村的一个贫困户，家里父子二人，帮扶单位将刚刚成年的年轻人送去学习挖掘机技术，使得这家人迅速脱贫。这样的具体扶持措施比从统一定制性的发展产业、发展养殖更有成效，更有针对性，更能一步到位，效果显著。如今，生产过剩是社会性的问题，如果不能有效地连接市场，有些扶贫措施反倒是加剧贫困的诱因[20]。扶贫，如若措施得当，针对性强，不断根据实际中出现的问题，进行完善，就能收到实效。

4.7 全面加强扶持监督工作

目前，经常会出现对一些对脱贫攻坚工作的调侃，这类表面上的“负能量”言辞，一定程度反映了扶持工作存在的问题[24-26]。“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”，否则，即使一度脱贫，也可能再度返贫，这种不尽如人意的结果，在部分地区已经出现[27]。为此，扶贫监督应不仅要监督扶贫工作队的工作成效，还应监督贫困户的出工、出勤和绩效。同时，既要关注这些“负能量”说辞，也要采取开群众大小会的形式，对照检查，解答疑惑，通过这种强有力的群众性的公示和监督，使贫困户和非贫困户了解贫困户划分标准、贫困成因、脱贫经验等，推进扶贫监督规范运转，以杜绝或有效减少负面观点或说辞。

4.8 借鉴和利用保护区社区共管成果与经验

保护区实施社区共管项目时，在社区资源、环境、生产条件等方面进行了全面、细致地调查和分析，在项目选择、管理、监督、考核等方面积累了一定的经验和教训，取得了较好成果，一些项目迄今还具有良好的发展前景。现阶段保护区扶贫工作，尽管是执行政府及有关部门制定的策略和措施，与保护区以前社区共管工作和成效相比，优势产业(林业)帮扶特点淡化，但借鉴和利用这些经验与项目可以降低风险、少走弯路，达到事半功倍的效果，因此，选择和推进扶贫措施时，有必要借鉴社区共管项目管理先进成熟的思路、做法和经验[28，12，13]，注重林业技术的推广应用。

致谢：西安财经大学严海燕老师和山西农业大学王瑞老师对本文给予了多方指导和帮助，在此一并致谢。