核电站乏燃料管理资金研究

中国核科技信息与经济研究院 刘群 张红林 韩绍阳

安全高效发展核电的一个重要前提是实现核电站乏燃料的安全管理。包括乏燃料运输、贮存及后处理在内的乏燃料安全管理是一个长期过程，所需资金庞大，几乎所有发展核电的国家都设立了专门的乏燃料管理资金，以满足对乏燃料进行长期管理的资金需求。

本研究通过调研国际上乏燃料管理资金的主要模式以及后处理国家乏燃料管理资金制度等，梳理我国核电站乏燃料管理资金的管理现状，分析存在的问题，并提出措施建议，为完善乏燃料管理资金相关法律制度及管理办法提供参考。

国外核电站乏燃料管理资金现状

乏燃料管理资金的主要模式

一般按照“谁产生，谁负责”的治理原则，由乏燃料产生者承担乏燃料管理的财务责任，目前，国际上主要有“基金”“储备金”“国家预算拨款”三种乏燃料管理资金模式，政府负责制定或审批资金的计提与管理原则。

“乏燃料基金”是指核电站业主按年度售出的核电电量，根据国家规定的费率，从发电成本中交付的列支。一般情况下，政府为乏燃料基金的管理机构，负责基金的保值增值、征收标准的动态调整与合同管理等，但也有例外，如日本经济产业省设立了一个非盈利的第三方实体，专门负责基金管理。美国、日本、瑞典、瑞士、芬兰、加拿大等大多数核电国家都采用基金制。

“乏燃料储备金”模式是指乏燃料产生者根据法律法规确定的计价办法，自己测算每年的储备金数额，按年度注入自己财务系统中独立的储备金账户，目前采用储备金模式的国家有法国、德国、荷兰、南非等。

“国家预算拨款”是指一切与乏燃料有关的费用均由政府按照计划统一安排，核电站不需要支付费用，目前采用这种方式的主要是俄罗斯。

乏燃料管理资金征收办法

乏燃料管理资金主要有两种征收办法：一是在核电电价中征收，二是由乏燃料产生者分摊，分摊的数量通常由政府计算并确定。国际上绝大多数核电国家把乏燃料管理资金作为成本纳入核电电价，以此设立基金或预先征收储备金。

主要国家乏燃料资金管理概况

由于我国明确采取闭式核燃料循环政策，本文选取了法国和日本两个典型的乏燃料后处理国家，其中法国是开展乏燃料后处理最成功的国家，为其他国家开展乏燃料后处理树立了典范；而日本于上世纪90年代开始建造后处理厂，由于技术引进以及工艺技术改进等原因，严重拖期和超概，但一直坚持不懈，这对计划建造后处理大厂的我国，在资金管理方面具有重要借鉴意义。

1.法国

法国于上世纪90年代投运了两座后处理厂，由于面向不同客户，其建造和运行的资金来源也不相同。其中UP2-800后处理厂的建造资金是通过原高杰玛公司（现ORANO）和法国电力公司（EDF）签订了一个长期服务合同(1981年-2000年）获取的，高杰玛负责建造和运行UP2-800厂，由于当时EDF没有建立乏燃料储备金制度，该合同没有预付款，由高杰玛先行垫资建造，从1981年开始，EDF按合同约定支付实际发生的建造费和运行费，还支付了一定的利润；2000年以后，两公司每10年签订一次一揽子合同，包括乏燃料运输、贮存、后处理及废物处理处置等，EDF建立储备金制度后，合同中的相关费用来自于储备金。

资金管理模式选择方面，法国采用企业内部储备金模式。

储备金征收标准方面，乏燃料储备金一般在乏燃料产生7年～10年后，当乏燃料可以进行后处理时才收取。储备金以单位核电成本中乏燃料管理所占份额乘以当年发电量来计算，核电成本中乏燃料管理占约10%，法国核电成本为33美厘/千瓦时，因此，乏燃料储备金收费约为3.3美厘/千瓦时。

储备金使用方面，与乏燃料管理有关的资金交割以商业合同形式处理，使用时需经国家财政部批准后，从储备金中支付给执行单位。

储备金保值增值方面，EDF对于摊入发电成本的乏燃料“储备金”承担了5%的投资增值义务。

2.日本

由于缺乏铀资源，为了尽可能减少对进口天然铀和浓缩铀的依赖，日本积极谋求核燃料的稳定供应，逐步建立一套完整的核燃料循环体系。

日本10家电力公司共同投资组建了日本核燃料有限公司（JNFL），JNFL作为六个所后处理厂业主，负责后处理厂的建造与运营。由于六个所后处理厂严重拖期，费用增加，截至2017年底，六个所后处理厂成本已达到13.9万亿日元（1220亿美元）。长期以来，为了应对资金不足的局面，采取了三个对策：一是电力公司增资，二是电力公司以基金形式预付后处理费，三是由电力公司担保向银行贷款，大部分贷款来自于政府银行。目前六个所后处理厂70%的建造资金来自于电力公司，另外30%来自银行贷款。

基金来源与征收方面，早在2005年颁布的《乏燃料后处理基金法》中规定，电力公司要为后处理厂的建造与运行建立专门的“基金制度”。2016年5月颁布了《乏燃料后处理执行法》，相比2005年的《乏燃料后处理基金法》，基金的征收标准发生了变化，新法要求核电站业主向乏燃料管理机构（SFRO）按年缴纳乏燃料后处理基金，数额要满足对上一财年产生的乏燃料进行后处理及将回收的铀和钚制成MOX元件的资金需求，改变了之前缴纳0.5日元/千瓦时的征收标准，且SFRO不需要与每个核电站逐个谈判签定合同。

基金使用方面，JNFL必须每年制定具体计划，向经济产业大臣提出申请，被批准后，JNFL才可以从乏燃料基金提取款项。

3.启示

一是通过国家立法建立了乏燃料管理收费机制，明确经费的征收方法、使用范围和保值增值的管理要求。

二是收费标准与资金的使用范围密切关联。日本“乏燃料基金”除用于乏燃料后处理外，部分可用于后处理厂的建造；而法国“乏燃料后处理储备金”主要用于乏燃料后处理；相比之下，后处理厂建造需要巨额投资，因此，日本的收费标准比法国高。

三是建立定期评估调整机制。随着通货膨胀、技术进步以及管理现状等因素的变化，资金的征收标准并非一成不变，而是通过建立定期评估和调整机制，可上调或下调。

四是建立基金（或储备金）保值增值机制。为核电企业缴纳的资金建立了保值增值机制，尽管措施不同，有的只限于购买国债、有的可以购买股票和债券，但总体上，都起到了保值增值的作用，投资收益率能够保持在4%～5%。

我国乏燃料管理资金现状及存在的问题

制定了相关管理办法

2010年7月，国家财政部、国家发改委和工信部联合印发了《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》（财综【2010】58号，下文简称《暂行办法》），确定了国家核电站乏燃料管理模式。要求商业运行5年以上的压水堆核电站的核电厂按年度的实际上网销售电量，以0.026元/千瓦时的征收标准缴纳乏燃料处理处置基金；属于政府性基金，纳入中央财政预算管理。2014年3月，国防科工局印发了《核电站乏燃料处理处置基金项目管理办法》（科工二司【2014】314号），在《暂行办法》的基础上，明确了基金项目的管理部门和主要职责；规定了基金项目的申报与审批，基金项目年度计划及预算申报与审批流程；明确了项目组织实施、财务决算与项目验收以及项目财务管理、奖励与处罚条款。

基金的征收和使用情况

《暂行办法》明确了我国的乏燃料处理处置资金计入核电厂发电成本，按照“收支两条线”原则纳入中央财政预算管理。乏燃料处理处置基金具体项目的安排与使用由国防科工局负责。截至2018年底，累计支出近28亿元，结余近130亿元，总体支出比例不高。

存在的主要问题

没有明确相关方的权责利。现行基金制度没有明确有关各方的责权利关系，包括核电站业主作为乏燃料基金上缴方，在缴纳基金后，是否仍是乏燃料的所有者；政府在收取基金后，是否接管乏燃料的管理职责等。

缺少保值增值机制。随着核电企业不断上缴基金，乏燃料基金已积累超过一百亿。乏燃料基金作为乏燃料长期管理的资源来源，如果基金在账户里作为静态资金，实际是一种浪费，可能导致未来支取时不能满足需求，影响乏燃料安全管理的具体实施。

缺少定期调整机制。调整机制和具体办法一直没有明确。

资金支出使用难以适应乏燃料管理需求。

保障措施与建议

完善乏燃料处理处置基金管理办法

在《核电站乏燃料处置基金征收使用管理暂行办法》和《核电站乏燃料处理处置基金项目管理办法》的基础上，进一步梳理明确乏燃料基金所承担的业务范围，研究制定基金管理细则，优化基金使用和监管流程。

成立专门基金管理机构

国家成立专门机构，负责基金额度的定期评价、征收标准的调整、基金的保值增值以及制定基金中长期使用规划、重大项目评价和审查、特殊情况应对制度等。

建立基金的保值增值机制

建立基金保值增值机制，并明确管理单位的责任、保值增值手段和目标。

设立基金的动态调整机制

设立基金动态调整机制，在保证核电竞争力的同时，保障乏燃料安全管理对资金的需求。

扩大乏燃料管理资金的征收范围

按照“谁产生、谁负责”的原则，对于重水堆、高温气冷堆、研究堆等非压水堆乏燃料，应由产生方负责筹集乏燃料处理处置相关费用，既可以纳入现行的乏燃料处理处置基金管理，也可以采用企业储备金模式，由企业自行管理乏燃料资金并负责安排安全管理的相关事项，确保产生的乏燃料能够得到妥善处理处置。