浅议食品出口“一带一路”东盟国家的法律问题和应对措施

□ 郑秋云 福建天衡联合（泉州）律师事务所

2013年10月，习近平总书记在访问东盟国家时提出共建“21世纪海上丝绸之路”的构想，中国作为东盟的第一贸易伙伴国，预包装食品成为双方的重点合作领域之一。在“一带一路”战略的号召下，必将引领我国更多的食品企业将预包装食品出口至东盟国家。因此，在重大机遇面前，我国食品企业不可避免的要面对东盟各国与我国之间不同的、甚至更为严苛的食品安全标准和法律规定等问题。本文将结合福建省泉州市预包装食品出口现状，分析其可能面临的东盟国家食品安全规定方面的主要问题，并浅议应对措施。

泉州市食品出口东盟国家的现状

作为我国三大重点食品生产基地之一，泉州市的食品出口行业具有一定代表性。2018年，泉州市出口货值再创历史新高——海关共检验监管出口食品9465批次、货值7.024亿美元，分别比增14.09%与30.97%。其中，对“一带一路”国家的出口货值为4.76亿美元，增长达37.60%。从出口版图看，泉州市的食品在东盟、中东等“一带一路”国家中较受欢迎，2018年出口额达4.76亿美元，约占食品出口总值的2/3。

泉州市食品行业的产品结构以烘焙、糖果、果冻、饼干、膨化食品等休闲食品为主。2018年，国际市场技术壁垒高筑，导致国内经济不景气，泉州市食品企业纷纷将目光投向“一带一路”覆盖的东盟国家。上述数据显示，这一做法已初显成效，良好的出口形势也将吸引更多的食品企业开拓东盟市场。然而，机遇往往与风险相伴——适应了国内食品安全管控规则的食品企业是否也能快速熟悉东盟不同国家间具有明显差异的食品安全标准和管控规定呢？当然，要解答以上问题，还需事先明晰东盟国家当下的食品安全标准等级、范围、对进口国家有无设置壁垒、与国内规定存在的异同点、常见的处罚措施等诸多法律问题。由于篇幅有限，笔者无法在此将所有东盟国家的法规均予以说明，因此文中涉及的举例均以泰国规定为主来介绍休闲食品方面的情况。

东盟国家的大致情况

东盟，全称为东南亚国家联盟，成员国包括马来西亚、印度尼西亚、泰国、菲律宾、新加坡、文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨。有数据显示，东盟国家的经济增长较为稳定，如表1所示，2010～2016年东盟十国合计GDP增长率为5.1%。

表1 2010～2016年东盟国家GDP增长情况

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表3 2019年中国大陆、中国香港、中国台湾营商环境指标

表1显示的增长率意味着什么？中国2010～2016年公布的GDP增长率约为7.5%，而印度2010～2016年公布的GDP增长率约为8%。人民网曾转载环球网的一篇报道称，2020年东盟有望成为世界第五大经济体，东盟各国的市场需求在某段时间内将呈爆发式增长，而食品需求与经济总体增长类似，这对于我国食品企业而言无疑是新一轮机遇。

然而，即便经济总体趋向利好，但鉴于政治制度、经济政策和社会文化等方面的差异，东盟各国的营商环境也存在较大不同。根据世界银行2018年10月发布的《2019年营商环境报告》称，新加坡、马来西亚及泰国的营商便利度排名较高，其他东盟成员国排名则处于中下游，如表2所示。

为更好地理解上述得分与排名，笔者同时将中国大陆地区、中国香港特别行政区、中国台湾的各项指标得分和排名进行整理，如表3所示。

世界银行发布的《2019年营商环境报告》从开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产等角度入手，比较遗憾的是未从法律环境的角度进行评估和研究。针对法律风险方面，替代可作为优先参考的数据是“执行合同”这一项内容，该份报告是从执行合同份数、时间、成本（索赔额所占百分比）、司法程序质量指数方面评估“执行合同”的分数和排名。

预包装食品出口东盟国家的主要法律问题

1 我国的食品法律法规体系与监管机制

1.1 食品法律法规体系概况

统观我国当前的食品法律法规体系，以《食品安全法》为主导，《行政处罚法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《广告法》《传染病防治法》《刑法》《进口食品安全管理办法》《进出口商品检验法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律中有关食品安全的相关规定构成了集合法群形态，形成了我国食品安全法律体系框架。该框架下，又有各项与国际接近的食品安全标准、安全质量检测标准、司法解释、各省食品安全条例等作为体系的重要组成要素。

1.2 进口食品的主要管控规定

①中文标签备案，应当包括原外文标签样图片、翻译件、中文商标设计样张等材料。

②对进口食品境外生产企业实施注册管理，对向中国境内出口食品的出口商或代理商实施备案管理。

③进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书；标签、说明书应当符合《食品安全法》及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地及境内代理商、进口商或经销商的名称、地址、联系方式；预包装食品没有中文标签、中文说明书或标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。

④进口的食品、食品添加剂应当经出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验合格。

⑤对向中国出口食品的国家或地区的食品安全管理体系和食品安全状况进行评估，并根据进口食品安全监督管理需要进行回顾性审查。

2 预包装食品出口至东盟国家可能存在的法律问题

无论是哪个国家，其生产、销售的食品首先要以“安全”为主，而为了达到安全标准，则不可避免的要从以下角度入手：

①企业主体应取得相应许可；

②明确食品原材料、食品添加剂、食品相关产品的采购与添加，以及原材料或添加剂的使用情况，并建立记录制度；

③生产环境（车间、设备、污水处理等）必须符合环保标准，预先通过环境评价；

④对操作人员的穿着、消毒、操作水平严格要求；

⑤标签标识不应存在“应标注而未标注”、误导消费者、标签模糊、进口食品无中文标签等问题；

⑥行政处罚是否合法、过罚相当；

⑦广告语不得违反广告法；

⑧不存在侵犯他人专利、版权、商标等知识产权的情况。

结合以上内容，以及进出口方式、流程等，笔者认为我国预包装食品出口至东盟国家之前，食品企业应当关注并重视可能出现的以下法律问题。

2.1 不同国家对食品企业的进口条件可能不同

根据我国《食品安全法》第九十六条、GB 7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.6.3“进口预包装食品应标示原产国国名或地区区名（如香港、澳门、台湾），以及在中国依法登记注册的代理商、进口商或经销者的名称、地址和联系方式，可不标示生产者的名称、地址和联系方式”的规定，境外生产、销售企业出口预包装食品至我国，应当有在中国境内依法登记的代理商或进口商、经销商，不能直接以原外文包装出口至我国境内。

而在泰国，进口食品需要有《进口许可证》并在证件上背面注明进口的食品类别即可。

2.2 东盟的食品安全标准与我国的差异性

以泰国为例，其食品主要分为两大类——大宗食品与预包装食品。其中，大宗食品包含9项类别，即肉及其制品、植物及其制品、淀粉及其制品、糖、调味佐料、香料、提取物/人工合成、营养强化剂、用于食品生产中的非即食食品。预包装食品共有55个小项，可按管控严格程度分为3种：特殊管控食品、需有标准和质量控制类的食品、需有产品标签类的食品，其中食品添加剂属于特殊管控食品。如此看来，泰国往往统一将食品分为几大类，而不像我国每个食品都有标准，不同分类下对进口产品是进行产品登记还是备案也做不同处理。

马来西亚也有与其不同之处，该国法规中要求“如果含有酒精，则使用大写、粗体、无截线、且不小于6号的字体……”，这条规定看似很好理解，但出口该国的食品企业对马来西亚的6号字体与我国的6号字体是否同等大小还应严格区分。

2.3 对食品安全问题的监管/处罚力度存在差别

笔者认为，刑罚在泰国食品安全管控中的使用率较高，该国《食品法》B.E.2522（1979）关于处罚章节中共26项条款中就有13条提到“可处有期徒刑”。如第64条规定，任何被许可人违反第31条第一款的规定，可处两年以下有期徒刑或2万泰铢以下罚款，而该法第31条是关于“希望生产或进口管制食品的人必须获得当局的产品许可证”的规定。其第58～61条规定，违反本法第25条第（一）规定的，可处二年以下有期徒刑或处两万泰铢以下罚金，或同时并用；违反第25条第（二）规定的，处六个月以上十年以下有期徒刑，并处五千泰铢以上十万泰铢以下罚款；违反第25条第（四）规定的，可处五年以下有期徒刑，并处五万泰铢以下罚金。那么，第25条内容是什么呢？即“不得生产、进口、销售下列食品：①劣质食品；②掺假食品；③不合格食品；④部长规定的其他食品”。

2.4 技术性贸易措施存在差别

越南规定，所有进口食品均需经过国家法定检验合格才能通关，食品的进口检验按严格程度分三类：一是严格检验；二是正常检验；三是宽松检验。

2.5 进口国代理商/经销商资质审查、履约能力的法律问题

部分食品企业可能会委托进口代理商或经销商代为销售，甚至会委托该国生产企业代为加工，但如果对代理商和经销商的资质未进行合规审查，尤其在对出口某一个国家做了大量准备工作后，却最终因为代理商、经销商环节出现问题，我国食品企业也将承担连带损失。所以对于进口国经销进口产品应当具备什么资质、应办理哪些许可手续、经销商的履约能力调查等方面，我国食品企业负有不可忽略的了解和敦促履行的责任。

预包装食品出口东盟国家主要法律问题的应对措施

因篇幅有限，笔者仅从食品企业意识提升、建立标准化管理、组建出口食品企业联盟这3个方面入手，浅谈应对措施。

首先，食品企业应当树立“全世界对食品安全管控只会更重视且越来越严苛”的危机意识，同时还应当清楚我国的食品管控体系很有可能不适用于进口国。只有具备这种意识，食品企业才会将相应的人力、财力投入到出口至东盟国家的准备工作中。笔者的某食品企业用户已经耕耘泰国市场一年多时间，当被询问对泰国《食品法》及相关食品标准是否已提前做足了解时，却告知“并没有”，且对泰国食品体系表示“不清楚”。这种情形下，食品出口东盟国家所面临的法律风险不言而喻。

其次，食品企业对出口至某一个国家应当从哪些方面进行调查、了解、确认、调整的工作，应建立体系化、标准化、清单式的管理制度，如根据拟出口的食品种类，从主体资质、清关必备材料和程序、标签标识规定区别、食品原材料和食品添加剂禁用情形、行政监管底线、与进口国关于知识产权方面是否有签订相关条约、代理商履约能力如何等方面建立不同的详细调查、审查清单，列出清晰明细的管理内容或控制要点，检查考核严格按照清单执行。如此，既顾全大局，又不遗落细节，从而使企业有效规避法律风险。

最后，从执行层面来看，上述两项都可能存在因缺乏“熟悉国际贸易规则、了解食品行业知识及熟悉食品行业法律法规”的专业人士而无法实际施展相关的前期准备工作。笔者认为，该问题存在于众多食品企业，而单靠食品企业自身予以应对，则要耗费不小的人力和财力。但是，如果政府、食品行业协会、第三方机构可组织企业共同组建出口东盟国家联盟组织，由熟悉食品行业法律法规的律师、质检员、报关员、驻进口国人员等组成专业委员会，短期内群策群力共同完成出口预包装食品至东盟重要国家的指引和维权手册，不仅质量和效率更有保障，也将为食品企业抓住本次发展机遇发挥重要作用。