杭州市临安区集体林权制度改革路径探析

汪智勇　叶立前　刘波　蔡铃潇　王为宇　马闪闪

摘   要   简述浙江省杭州市临安区近40年集体林权制度改革历程，分析临安林权改革已取得的成效：全面完成主体改革任务和林权信息化工作;建立林权信息系统，解决历史遗留问题;全力拓宽林业投资、融资渠道，完善林权抵押贷款运行机制;积极引导社会资本投资现代林业;建立三级联动的林权管理服务网络体系;探索碳汇林业之路，实施碳汇林业示范工程;林权制度改革大大推进休闲养生业发展。

关键词    集体林权;改革;现代林业;碳汇;浙江省杭州市临安区

中图分类号：F326.2    文献标志码：C    DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.19.019

杭州市临安区山多平原少，素有“九山半水半分田”之称。全区现有林业用地面积26.66万公顷，森林蓄积量1 309万立方米，森林覆盖率达81.93%;现有竹林5.65万公顷，山核桃林4.13万公顷，其中有毛竹林2万多公顷，毛竹6 000多万株，是知名的“中国竹子之乡”和“中国山核桃之乡”。临安拥有天目山、清凉峰两处国家级自然资源保护区及青山湖国家森林公园，是全国首批荣获“国家森林城市”称号的县级市[1-4]。

1 临安区集体林权改革历程

临安区始终坚持深化林权制度改革，摸索“绿水青山就是金山银山”的现代林业发展新理念，积极探索兴林富民新路子。临安区近40年的林改富民之路大致经历了四个阶段。

第一阶段是1981—1991年，临安全面贯彻落实中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》精神，在西天目乡（现天目山镇）开展稳定山林权、划定社员自留山、落实林业生产责任制的林业“三定”试点工作。同时，完善山林责任制，确保大规模山林承包到户，逐步实现“山定界、林定权、人定心”。林业“三定”拉开了临安集体林权制度改革的序幕，使林农吃了“定心丸”，逐步调动了林农从事林业生产的积极性，林业生产逐步受到重视。

第二阶段是1993—1997年，临安以东天目乡梅家坞村（现太湖源镇东天目村）、紫水乡城后村（现潜川镇城后村）为试点，在全县90%以上的乡村林场推行林业股份合作制，配套推进林权改革，促进林业专业合作组织繁荣发展。不断完善林业生产责任制，进一步促进林权稳定和林业规模经济发展，临安逐步走上林业规模生产阶段。

第三阶段是1998—2002年，临安市按照“明晰所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则，实行“三权”分离，出台了《关于建立与完善林地使用权流转机制的实施意见》，鼓励村級统管山使用权进行有偿流转，解决了“集体有山无力开发，农民有力无山开发”的矛盾。从此，临安区按照建立现代林业产权制度的要求，率先开展山林延包、核发《林权证》等工作。临安全区25.53万公顷集体所有林地中，农户自行开发了3.13万公顷，还有2.21万公顷林地经出租、承包、股份合作等形式实现流转。

第四阶段是2008年至今，临安林权制度正式实施以“明晰产权为核心，规范流转为重点，林权抵押贷款为突破口”的新一轮改革。设立林权服务中心，专门开展林权流转交易等工作，为林农和业主提供一站式综合服务。与林权流转后农民创业密切相关的《林权抵押贷款管理办法》《林权抵押登记管理办法》等相关制度被提上了议事日程。

同时，临安区开展了碳汇林业工程和碳汇计量工程等建设，建成全球首个雷竹林碳汇通量观测塔，开展毛竹林碳汇提升技术示范研究。积极开展农户森林经营碳汇项目试点，制订了《临安市农户森林经营碳汇项目管理暂行办法》，选择了42户林农开展农户森林经营碳汇减排交易试点工作，发放“农户森林经营碳汇证”，成功实施国内首例农户森林经营碳汇交易。编制了《临安市碳汇林业建设总体规划》《临安市碳汇林业试验区建设实施方案》，首次对临安市森林碳汇和其他行业的碳排放进行碳汇、碳源的平衡测算，构建碳汇造林和森林经营增汇减排、碳汇计量监测、碳汇管理机制及适应气候变化四大建设体系，为“碳汇林业试验区”的建设工作奠定了基础。临安区加入全球城市森林联盟，成为中国唯一发起城市。

2 临安区林权改革成效显著

2.1 全面完成主体改革任务和林权信息化工作

临安全区集体林地明晰产权面积达到19.49万公顷，占林改面积的76.5%;全区已确权户数123 726户，确权率98.6%;已发证农户121 107户，林权证发证率达98%;全区已签订合同的有77 671户，合同签订率为96%。对3.99万公顷不适宜家庭承包的集体林地实行均股、均利，颁发《山林股权证》28 510本，受益农户达67 609人。

2.2 建立林权信息系统，解决历史遗留问题

通过林权改革，做到系统中的证本数量与实际发放数量一致、证本数据与原始申请表（册）上一致、证本面积与实际面积一致，并实现空间数据与属性数据及图证的互查，实现了林权信息的网络化管理。2013年5月，浙江省政府授予临安“浙江省集体林权制度改革模范县”称号。

2.3 全力拓宽林业投资、融资渠道，完善林权抵押贷款运行机制

以林权抵押贷款为重点，大力推进林业金融改革，截至2017年底，临安林权抵押贷款累计达12亿元，贷款余额达4.2亿元，涉贷金融机构已达6家，受益农户6 800余户;政策性林木保险的投保范围和投保品种得到进一步拓展，新增了山核桃气象指数保险等品种，全面提升了林业抗风险能力;公益林火灾险、商品林和毛竹林综合保险投保面积达8.7万公顷。在建设林业专业合作组织、健全社会化服务体系方面，全区已培育林业股份制专业合作社7家，组建林业专业合作社247家，家庭农场共计359家，其中以林业种植为主的家庭农场（林场）148家。同时狠抓了商品林采伐管理制度改革，强化对森林资源的保护，逐步完善了支持集体林业发展的公共财政制度，推动了林业生产的快速发展[5]。例如，岛石镇新二村小川自然村的冯××，凭林权证用自家承包经营的山核桃林做抵押物，向农村信用联社申请贷款100万元，对山核桃林实行精细化经营管理，同时开始山核桃收购生意，实现家庭年收入增加20万元。

2.4 积极引导社会资本投资现代林业

2018年8月以来，区林业局深化集体林权制度改革，推出了绿色金融新产品——公益林补偿收益权质押贷款，截至目前，全区公益林补偿收益权质押贷款已有700余万元。

围绕实施乡村振兴战略的总体部署要求，临安区坚持农村林地集体所有权，加快林地经营权流转，发展适度规模经营，积极引导社会资本投资发展现代林业，增强林业发展活力。预计到2022年，以林业股份制为主导的林业经营体制基本建立，以林地经营权为核心的林权流转机制基本健全，以林权抵押和担保为基础的林业金融体系基本形成，实现林业资源持续增长、森林质量明显提高、农民林业收入显著增加、生态安全有效保障的目标[6]。

2.5 建立三级联动的林权管理服务网络体系

在主体改革任务完成后，围绕“搞活经营权，落实处置权，保障收益权”，理顺林权管理体制，维护林农合法权益，促进林地规范流转，着力打造公正、可靠的林权管理平台和便捷、周到的社会服务平台。按照村有信息员、镇（街）有服务窗口、区（县）有服务大厅的要求，建立三级联动的林权管理服务网络体系，建成了269人的村级林权服务信息员队伍。区农村产权交易中心、林权流转平台初步建成，全区林地流转面积累计达2.87万公顷。

例如，为构建高产、优质、高效、生态、安全、可持续的新型林业产业体系，临安积极探索和鼓励农民走新型股份合作之路，在确保农民承包经营权不变的前提下，岛石镇昌岛山核桃专业合作社将岛石村254个农户经营的近133.33 hm2成片山核桃林入股合作经营，组建山核桃股份专业合作社，农户根据产量自愿入股，逐渐形成了经营规模。入社以后的山核桃林，由合作社统一实行生态化近自然经营、标准化科学管理、公司化规范运作，开创了山核桃生产经营新模式。

2.6 探索碳汇林业之路，实施碳汇林业示范工程

近几年来，临安区建立了中国绿色碳汇基金会临安碳汇专项基金，建成全球首个雷竹碳汇林和毛竹碳汇林通量观测塔，成功发布了全国首个农户森林经营碳汇交易体系。临安区首批碳汇交易项目区的42户农户256 hm2林地，20年计入期可产生2.203万吨碳汇减排量，若按30元/吨的价格全部交易，预计可获得碳汇收入66.09万元。在联合国利马气候大会上，临安区分享了全球首个农户森林经营碳汇项目的成功实践经验。

2017年6月，G20杭州峰会碳中和林在临安区太湖源镇上阳村落成。几年来全区累计完成碳汇造林0.10万公顷，生态公益林森林抚育增汇0.58万公顷。今后应根据本区森林资源的特点，利用其丰富的竹林、山核桃林资源等优势，按照全国首批示范工程的要求规范实施，推动低碳经济发展，到2020年完成区政府提出的目标，确保临安区林木蓄积量达到1 500万立方米，森林生态系统碳储量达到3 500万吨以上，森林年固碳能力达到300万吨以上，为中国应对气候变化做出贡献[6]。

竹林碳汇是临安区碳汇建设的重点，预计实施面积约0.43万公顷，据测算每667 m2竹林可增加0.5 t碳汇量，按目前林业碳汇交易价格，可给项目实施的林农们每年带来约97.50万元碳汇收益，以项目30年计入同期测算，可累計为林农们增收约3 000万元。

2.7 林权制度改革大大推进森林旅游业和休闲养生业发展

目前全区已建立各类森林旅游景点21处，经营总面积达2.67万公顷，占全区林地面积的12%。如全国林业典型的临安太湖源镇“白沙村”，就是从“砍树”的阵痛中觉醒，经历了“卖山头”换饭吃，到“卖山货”解决温饱，再走上“卖生态”的致富路[5]。白沙村从1990年的人均收入不到800元，发展到1997年的人均收入3 400元，到现在人均年收入已达5万～6万元。白沙村老书记深有体会地说：“我亲身经历过才知道，砍树，越砍越穷;看树，越看越富”。白沙村的林改致富之路，是临安区林业改革发展的一个缩影，也是绿水青山就是金山银山的最生动诠释。

3 临安区持续深化林权制度改革展望

杭州市临安区始终紧跟国家林业发展方针政策，紧密结合本区林业发展优势，持续深化林权制度改革，始终走在国家林权制度改革的前列。未来临安区将进一步深化林业改革，以改革激发市场活力，把生态优势转化为产业优势、发展优势，搭建集聚人才的平台载体，做大做亮特色品牌，利用环境优势吸引各类要素，发展好生态经济。

参考文献：

[1] 胥树凡.发展绿色产业方可创造绿色财富[J].环境经济，2010（3）：42-44.

[2] 吴伟光，刘微，金海燕，等.临安林业可持续发展及其启示[J].北京林业大学学报（社会科学版），2007（2）：72-76.

[3] 方锐根.临安林业：生态与民生双翼齐飞[J].绿色中国，2013（9）：50-53.

[4] 邵毅.临安市林改推动了林业的历史性转变[J].林业经济，2010（10）：102-103.

[5] 王珺.林改春风为农户送温暖——临安市林权抵押贷款发放仪式在岛石镇举行[J].浙江林业，2009（8）：13.

[6] 闫平，慕晓炜.集体林权制度改革对临安市森林生态系统的影响[J].林业资源管理，2016（6）：10-16，49.

（责任编辑：易  婧）