土地优化利用途径及生态补偿机制探讨

摘 要：文章简要分析了近年来某市土地利用中生态文明建设的制约问题，主要有土地利用效率偏低、城市扩张速度偏快、农村用地规模偏大和农用地开发缺乏有效統筹。从土地开发强度的动态平衡化、土地利用的节约集约化、土地功能的有效混合化、土地利用的基底绿色化等方面提出土地利用的优化途径。最后提出建立对应的生态补偿机制。

关键词：生态;土地利用;生态补偿

中图分类号：S-0

文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190715029

党的十八大将生态文明建设提高到史无前例的突出地位，十八届三中全会更带来了生态文明建设前所未有的福音，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把生态文明建设摆上更加重要的战略位置，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

近年来，某市坚持“生态为本”战略，始终把生态文明作为建设美丽城市的重要载体和抓手，坚持低碳发展、生态发展、绿色发展、转型发展理念，着力建设宜居宜业现代化城市。

1 相关概念

1.1 生态理念

生态理念指人类对于自然环境和包括小城镇在内的社会环境的生态保护和生态发展观念。党的十七大报告提出要建设生态文明，十八大将生态文明提到一个前所未有的战略高度。生态文明即为人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。

低碳生态城市是可持续发展思想在城市发展中的具体化，是低碳经济发展模式和生态化发展理念在城市发展中的落实。通过低碳经济发展模式、生态理念生活方式的转变，实现人—经济—自然和谐发展的城市发展目标。

1.2 生态补偿机制

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。目前主要包括自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等领域的生态补偿机制。

2 土地利用现状

2.1 总体情况

截至2016年底，某市土地总面积8524.69km2，其中农用地5851.02km2（其中耕地4312.68km2）;建设用地1400.73km2（其中村庄808.71km2）;未利用土地1272.93km2。

2.2 建设用地情况

2.2.1 用地构成

某市建设用地共1400.73km2。其中，城市及城镇用地306.54km2占21.88%，农村居民点用地800.1km2占57.16%，公路用地101.8km2占7.27%，水工建筑用地153.27km2占10.94%，其他各类用地39km2占2.78%。

城市及城镇用地306.54km2，具体构成为：商服用地21.53km2占7.02%，工矿仓储用地84.4km2占27.53%，住宅用地98.2km2占32.04%，公共管理与公共服务用地58.4km2占19.05%，特殊用地2.93km2占0.96%，交通运输用地23.93km2占7.81%，水域及水利设施用地9.8km2占3.2%，其他土地7.33km2占2.39%。

某市共计约1.25万个自然村庄，农村居民点用地800.1km2，户均宅基地占用面积约733.7m2，远超出国家相关建设用地标准。

2.2.2 变化情况

十二五期间，某市建设用地净增加65.87km2，呈逐年递增趋势，年平均增加13.2km2，增幅4.96%。其中：城镇村及工矿用地增加47.29km2，增幅4.37%，交通运输用地增加21.2km2，增幅25.01%，水利设施用地减少2.53km2，减幅1.58%。伴随经济社会的加速发展，建设用地和生态环境用地的需求持续增加，导致农用地保护难度不断加大。

3 生态文明建设的制约问题分析

3.1 土地利用效率偏低

前些年，在招商引资过程中，由于强调“营造政策洼地”，放宽了土地使用门槛，大部分企业建筑容积率和投资强度普遍偏低。各地配套建设的大量标准厂房实际使用率较低，目前仅在30%左右。2015年全市建设用地地均GDP 10.2万元/667m2，是江苏省平均20.6万元/667m2的49.51% ;建设用地地均固定资产投资额为8.8万元/667m2，是江苏省平均13.47万元/667m2的 65.33%。

3.2 城市扩张速度偏快

在保证生活质量任何开发建设都将不可避免地发生地表密闭，而使土地发挥其基础支撑功能的同时，彻底失去原有的生产与生态“碳汇”功能。有研究表明，每将1hm2的农用地转换为建设用地，就将增加149.8倍的碳排放量，而将1hm2的林地转换为建设用地，则将增加929倍的碳排放量。2008—2015年期间，某市用地年均增加6.48km2。按照城市人均用地100m2计算，现有城市用地足以容纳75万人居住。因此，城市发展热衷于拉框架、铺摊子的摊大饼式发展，不仅浪费土地资源，也逐步失去了土地的生态“碳汇”功能，导致城市宜居水平、环境质量下降。

3.3 农村用地规模偏大

虽然近年来某市大力开展增减挂钩工作，不断复垦农村居民点，但年度土地变更调查成果反映，2015年某市农村居民点用地较2009年相比净增加10.6km2。历史上农民集中居住区违规用地问题多。2007年以来，某市累计建设农民集中居住区502个，建成住房约8万户，占地约19.33km2，无合法用地手续或手续不全的较多，其中占用农用地约4.33 km2。这些农民集中居住区违规用地在年度土地利用变更调查中被逐年变更消化，导致某市农村居民点总量偏大;农村宅基地大量闲置。城乡建设一体化使大量农村人口涌入城镇，随着农民集中居住区的建设、原有宅基地未复垦到位，导致农村宅基地闲置率逐年增加，造成土地资源的极大浪费。

3.4 农用地开发缺乏有效统筹

农用地的利用方式与资源禀赋不匹配、不协调，在空间上缺乏有效统筹，因地制宜不够，导致生态产能较高、光热水土匹配较好的优质耕地资源被大量用作建设用地，而部分产能较低、生态脆弱地区却用来进行农业生产;耕地资源缺少休耕轮作，化学肥料用量大，土壤质量下降;后备资源过度开发导致生态多样性、景观多样性降低，影响地表行蓄洪功能，造成水土流失，破坏生态环境。

4 土地优化利用路径

4.1 土地开发强度的动态平衡化

“十三五”期间，某市新增建设用地计划指标按66.67km2测算（参照“十二五”期间水平，某市新增计划用地指标约66.67km2，也约为“十二五”期间全市建设用地增量），而农村居民点用地复垦潜力约60km2、工矿废弃地复垦潜力约18.67km2，城镇低效用地再开发用地不少于15.33km2，依靠农村居民点、工矿废弃地复垦整理，形成增减挂钩指标，为新型城镇化、工业化提供流量空间。通过“一增（计划指标）一减（土地复垦）”，保持某市土地开发强度的动态平衡。按照“近两年建设用地总量略有新增、中远期总量逐年递减”的动态平衡思路，对各县区（开发区、新区）的土地开发强度进行考核。目标完成得关键就在于核减存量建设用地（农村建设用地减量化）和充分利用闲置低效用地（城镇闲置低效用地再开发）保障项目用地需求。

4.2 土地利用的节约集约化

在资源空间十分有限、生态环境脆弱的背景下，只有通过节约集约用地，走新型工业化、城镇化之路，从而有效降低单位土地利用的能源消耗和碳排放，才能实现破解资源约束，才能实现可持续发展，才符合生态文明建设的要求。对某市各项用地科学规划入手，合理预测用地规模，严把用地准入“门槛”，严格执行国家建设用地标准。加强用地批后监管，不断完善建设用地动态监管系统，强化闲置土地预警，及时处置延期开发建设项目。以工业用地调查为契机，持续推进闲置用地和低效土地的清理处置工作，通过督促追加投资、转让、置换、收回等方式盘活利用存量建设用地，坚持向存量土地要效益。进一步推进高标准基本农田建设，通过田、水、路、林、村等综合整治，增加耕地面积，提高耕地质量，建成集中连片、旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田。

4.3 土地功能的有效混合化

科学统筹城市空间布局、交通网络、产业发展以及各县区（开发区）混合用地的规模、结构和开发强度，促进产业融合、布局优化和转型发展，间接贡献于碳减排和生态文明建设。譬如在规划中打破传统方式的功能分区，将城市的居住、工作、休憩用地在社区层面进行合理的混布，使各用地间交通在步行和自行车范围内，从而减少机动车特别是小汽车的使用，达到节能减排效果。

4.4 土地利用的基底绿色化

必须坚定不移地坚持最严格的耕地保护政策，大力推进土地综合整治，实施耕地“建设性”保护。在满足农作物生产的同时，可以充分发挥耕地的生态功能，营造良好宜居的田园风光和生活环境。城乡交接区内的开敞空间，要控制第2产业的积聚规模，限制村办工业，村镇要适当集聚，确保基本农田保护区承担农业生产、保持自然环境为主要的特征。非农田保护区的农田要划定范围，防止建设的蚕食;生态敏感区内禁止工业企业、大型房地产开发项目进入，严格控制开发强度。尽量提高地表的碳汇功能。对于必要的硬化地面，应探索采用新技术、新材料来改良弥补，采取透水材质，保持地面呼吸畅通，以提高其碳汇作用。

5 生态补偿机制

5.1 发展获益方对受损方的补偿

在市场经济条件下，实施区域间横向的生态效益经济机制，可以理顺相邻区域间、流域的生态效益关系和经济利益关系。譬如水源地供给受水区的水质达到《国家地表水环境标准》的Ⅲ类标准，受水区需要对水源地进行补偿。某市通过对洪泽湖和骆马湖及周边土地开展水域污染防治、企业搬迁、工业发展限制、矿山治理的生态保护机制确保湖体水质满足Ⅲ类水质要求，建议向省政府申请生态补偿。大量实践证明，这对于提升生态保护的责任感和建立和谐社会关系是一项有效的政策。

5.2 对为保护环境放弃发展机会的对象进行补偿

对于严控土地開发强度对抑制和缓解碳排放积极发挥作用的城市，建议环保部门发放碳减排奖励资金。2015年末某市土地开发强度仅为16.35%，比江苏省土地开发强度21.19%低4.84%，相当于某市节约开发土地约412.62km2。根据自然资源厅测算，2015年末某市建设用地地均税收水平为“0.94万元/667 m2”，2020年末某市建设用地总量继续控制在1394km2以内的情况下，某市将有约58.18亿元的税收减少当量。省级政府应参照税收减少当量向市里下拨补偿款项，专门用于综合生态环境的保护和治理。

5.3 对为保护环境做出贡献的对象进行补偿

某市在2020年的基本农田保护目标值为3726.85km2，约占江苏省比重27.66%。为优化城乡建设用地结构布局和生态环境，实现农村建设用地“减量化”，近年来某市大力开展农村土地综合整治项目，保持基本农田布局总体稳定。2011年以来，某市实施耕地占补平衡项目347个，建设规模32.07km2，新增耕地22.07km2。基本农田的建设既是国家粮食安全的保障，也是土地生态环境保护的重要手段，有利于低碳生态城市的建设，因此上级部门可以考虑向某市发放生态贡献补偿。

参考文献

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作者简介：

明亮（1985-），男，高级农艺师，研究方向：土壤肥料质量监测、土壤肥力、肥料方面。