养廉银始自雍正朝

唐博

“高薪养廉”在今天的新加坡和香港成功施行，那在历史上有无先例？中国历史上最早明确将“高薪养廉”理念运用于政治实践的，是清朝的雍正皇帝。

官员低薪制导致陋规泛滥

清朝入关后，基本承袭明朝的官僚制度。仅以官员俸禄论，在京官员的年俸，最高的一品官有180两银子，最低的从九品官只有31两银子。朝廷还会按月发些禄米，相当于实物补贴。外地文官连禄米都没有，外地武官的年俸只有京官的一半。

1两银子的购买力，核算康熙末年的米价，相当于今天的400块钱。这样说来，在京官员和外地文官的法定年薪，最高也就7萬元，最低的1万元出头。别说请客吃饭、雇佣师爷、送礼打点，就连养活一家人都不够。既要活得体面，又不想贪污受贿，大多数官员只好在灰色地带谋取利益。

礼尚往来是清代官场的潜规则之一。地方官给京官送礼送钱，夏天送“冰敬”，作为降温费;冬天送“炭敬”，作为烤火费;离京送“别敬”，年节送“年敬”“节敬”，送个西瓜就叫“瓜敬”。这些名目繁多的“敬”，其实都是行贿。由于名字比较雅致，送的银子也不算多，够不上量刑，故而时人称为“陋规”。可是，地方官的薪水也不高，他们进京“孝敬”的银子都是从哪儿来的？

明后期以来，老百姓必须用白银缴纳赋税。国库收储白银时，必须把碎银子熔化后重新铸成银锭，其间会产生损耗，简称“火耗”。火耗虽少，但官府不愿承担，那就要摊派到老百姓头上。因此，官府在征税时会加征“火耗”，而且征收的要比实际损耗的多。到了清前期，各个州县的火耗，一两银子加征二三钱，甚至四五钱，偏远州县的火耗甚至几倍于正常赋税。这无异于对老百姓的新一轮加税。

收上来的火耗，除了弥补正常的熔铸耗损外，还会有些剩余，称为“耗羡”。这些“耗羡”大多流入州县官的腰包。无论是日常办公、雇佣师爷、贴补家用，还是打点上级，这笔钱都是必不可少的财源。到了康熙后期，由于钱粮赋税屡被挪用，导致州县财政亏空严重，这笔“耗羡”银还得拿来弥补亏空。显然，“耗羡”成了清代官场陋规的一大源头。

“耗羡”问题的存在，导致官场风气不正、民众负担加重。因此，“耗羡”改革势在必行。但康熙晚年没了继续“折腾”的心气，事实上就将问题留给了雍正。

“耗羡归公”的推行 “耗羡归公”及其配套改革，就是雍正针对火耗积弊推出的“实政”。 雍正元年（1723年），就有大臣上折子，奏请“耗羡归公”。湖广总督杨宗仁建议，从原有耗羡银里拿出两成交到省里，“以充一切公事之费，此外丝毫不许派捐”。山西巡抚诺岷建议，将各州县全年“耗羡”银统统上缴省里，一部分用于抵补亏空，一部分用于养廉银。河南巡抚石文焯提出将全省“耗羡”一分为三，分别作为养廉银、各级官府办公费和弥补亏空的专款。雍正采纳了他们的建议，下令让山西、河南先行试点。后在两省试点的基础上，对“耗羡归公”形成了较为完整的制度设计：

——火耗征收只减不增。“倘地方官员于应取之外稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。各省火耗征收的平均成数由两三成减少到一成，百姓的实际负担明显减轻。

——“耗羡”银两收支两条线。“耗羡”收归省里后，统一分为三部分拨付：一是给官员的养廉银，二是弥补州县财政亏空，三是留作地方公用。这与石文焯的提议如出一辙。

朝廷规定，如果财政亏空尽数弥补，相应的开销就可以转为养廉银。这种将公私利益捆在一起的做法，推动了各地财政亏空的迅速解决。

地方官大幅加薪，京官看着眼红。随着地方亏空问题的解决和朝廷财力的增长，从雍正六年（1728年）起，朝廷给在京文官发放双俸。此外，还给八旗大臣发养廉银，给在京各衙门发放“饭银”。

养廉银的疗效和后遗症

清代中国仍是农业社会，地丁银（土地税）是国家赋税的主体。康熙五十年（1711年），清廷决定“滋生人丁永不加赋”，使地丁银总额基本固定。按照地丁银一定比例征收的火耗银，数额也就因此固定下来，从而将官员养廉银和地方办公费的额度固定下来。

民众的税负固定了，可弊端也就由这“固定”而生。整个18世纪，随着中国经济的持续增长，全社会的物价总水平增长了3倍。“耗羡归公”的边际效用随之递减。到了乾隆末年，养廉银和公务费标准一如雍正年间，显然有些过时。

当时，师爷的薪水节节看涨;乾隆帝动辄对地方官定罪罚银，索要贵重礼品;向京官送的各种“敬”照旧，价码年年抬高;加上生活成本日益增长，地方官的养廉银越发不够用了。许多人只好另谋灰色收入，甚至贪污受贿。这也是导致乾隆后期贪官迭出、贪腐盛行的现实原因之一。

其实，要想解决这个矛盾也不难。要么裁撤冗员、削减开支，要么另辟财源、增加收入。乾隆把难题留给了继任者，遗憾的是，嘉庆和道光两位皇帝缺乏改革的勇气和担当，既不敢减员增效，从制度上治理贪腐，又不愿突破“不加赋”的祖训，更不想终结“闭关政策”，错失了通过鼓励发展工商业和海外贸易大幅增加财政收入的历史性机遇。如果无法维系官员生计，养廉银也就失去了“养廉”的效用。