浅谈电力行业供给侧改革

张国良

摘 要：当前电力行业面临着供过于求、体制机制改革等一系列挑战，同时也面临着大力发展清洁能源的机遇。在“十三五”期间，电力行业亟须大力推动供给侧改革，进一步完善电力市场体系。解读有关电力行业供给侧改革政策，阐述供给侧改革的现状以及目前所取得的成效，提出诸如进一步完善电力市场化交易规则、有效监管电网的公平开放以及逐步打破省间壁垒等有关电力发展的建议。

关键词：电力行业;供给侧;改革

中图分类号：F426.61        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）19-0003-02

自改革开放以来，我国的电力生产产业得到了快速发展，解决了之前电力供应短缺的问题。其后，随着时代的发展以及发电技术的进步，电力行业也经历了多次改革，包括从电力产业输、发、配、售垂直一体化垄断和政企合一的管控体制改革到政企分开、厂网分开，以及输配分离、主辅分离、竞价上网等。

早在2015年3月15日，中共中央就发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号）的文件（以下简称“第9号文件”），明确了新一轮电力改革“三放开、一独立、三强化”的总体思路，标志着电力行业供给侧改革的开始。“第9号文”提出的电力供给侧改革旨在以市场化为导向，在适度扩大总需求的同时，重点在电力生产领域提升电力供给质量和效率。庞雨蒙研究指出，电力行业供给侧改革的宗旨在于有序放开竞争性环节电价，放开配售电业务，放开公益性和调节性以外的发用电计划，推进交易机构的独立规范运行以及研究深化区域电网建设和输配体制[1]。

一、电力行业供给侧改革政策

2002年，国家电力公司按照发电和电网两类业务进行了拆分，国家电网公司成立，使得发电与输配售电得以分离，但电力行业就此变为“上游竞争、下游垄断”的结构。虽然电力体制进行了一轮改革，但还存在一定的问题，如电网企业仍然控制部分发电资产，改革并未确立输配电价标准及核定方法，输配售电的垄断弱化了发电侧的竞争并挤占了终端用电户的利益[1]。此后，在2014年国家改委率先在深圳设立输配电价试点改革，并于2015年启动新一轮的电力体制改革。此次电力体制改革主要在输配电价、新增配售电业务和电力市场化交易等方面进行改革，从而加强电力行业的竞争。

在“第9号文件”精神指导下，国家陆续出台了若干推动电力行业供给侧改革落实的文件，如《输配电定价成本监审办法（试行）》（发改价格[2015]1347号），确定输配电定价成本监审原则、构成以及核定方法;《关于推进输配电价改革的实施意见》建立了输配电价体系和电价形成机制，完善了电网企业约束激励机制;《关于推进电力市场建设的实施意见》主要指导建立电力交易平台，打破市场壁垒，无歧视开放电网;《售电公司准入与退出管理办法》在售电公司的准入条件、程序、权利与义务、退出方式以及信用体系建设等方面予以规范;《有序放开配电网业务管理办法》（发改经体[2016]2120号）鼓励社会资本投资、建设、运营增量配电网，同时规定了配电网项目管理、运营、权利与义务。此外，中央还出台了有关电力中长期交易规则、区域电网输电价格和跨省跨区专项工程输电价格的定价办法等文件，从而全面深化电力供给侧改革。此外，各级地方政府积极响应，也出台了相关政策。

从上述政策出发，不难发现电力供给侧改革主要集中在以下几个方面：一是电价机制的改革，使价格及其制定机制更加合理，进而构建合理的输配电价体系;二是电力配置的改革，从以计划为主的电力配置逐渐过渡到以市场化为主的电力配置;三是鼓励社会资本进入配售电环节中;四是建立相对独立的、规范的电力交易平台[2]。

二、电力行业供给侧改革的现状与成果

（一）改革现状

自电改政策实施以来，中国的电力市场化交易电量不断增加。以2018年上半年为例，全国市场化电力交易量达0.752万亿千瓦时，占电网销售比重28.7%，与2017年上半年相比，市场化交易电量增长30.6%;省内市场化交易电量达0.5937万亿千瓦时，占全国市场化交易电量的78.9%，与2017年上半年相比增长26.1%;省间（含跨区）市场化交易电量达0.1485万亿千瓦时，占全国市场化交易电量的19.7%，同比增长41.2%;南方电网、蒙西电网区域发电权交易电量达0.099万亿千瓦时，占全国市场化交易电量的1.4%[3]。

然而，虽然电力交易市场化工作有序进行，市场化交易电量不断增加，但电力行业供给侧改革政策实施以来，还存在不少问题。

1.现行的有关电力体制改革政策在界定增量配电业务和投资许可范围、电费结算权和开票权时仍在电网，还是转换到售电公司以及交易机构，是由电網绝对控股还是相对控股等方面存在一定的争议[2]。目前，大多数省份的增量配电业务的界定方案大多是按照产权归属来划分存量和增量。若在全国范围内都采取此方案来界定增量配电业务，则拥有专线、专变的大用户就将成为“增量”，这就会使得配电市场放开的规模成倍扩大[2]。但是在大多数省、自治区，电费结算权由电网把控，势必对新投资的电力销售企业在业务开展以及资金结算等方面造成不利影响。不过，近期发布的政策对助于解决这一问题。即政策明确了拥有配电网运营权的售电公司可向其供电的用户收费、开具电费发票[2];但是独立的售电公司尚未获得此项权利。随着电力供给侧改革进程的推动，电费结算工作也应当逐步过渡到以“谁销售谁开票、向谁销售对谁开票、对谁开票与谁结算”为原则进行开展。

2.省间壁垒导致难以形成跨省、跨区域的市场配置。虽然我国在大力推进电力供给侧改革，但各省的政策不尽相同，并且部分地方存在较多的行政干预。因此，当省内利益与全网利益有冲突时，省级市场更加倾向于采取行政手段来维护省内利益[2]，这势必影响跨区域大范围的电力市场配置。

（二）改革成果

自2015年“第9号文件”实施以来，中国电力行业供给侧改革取得了一定的成果，主要体现在以下几个方面：

1.电能替代传统能源的比例增加[4]。电力作为一种清洁能源正在逐步替代石油、天然气等传统能源。例如随着技术的进步，电动汽车的续航能力得到大幅提升，加之充电桩在政策的支持下得以迅速发展，人们购买和使用电动汽车更加便利;部分地区利用电能替代传统燃煤锅炉进行供热，大大减少了燃煤造成的污染。随着技术的进步，使得电力这种不可储存的商品能够逐步取代淘汰高污染、高耗能的产品，进而减少污染排放。电力行业供给侧改革推动着企业创新，有助于实现电力消费形式和终端消费产品的多样化[4]。

2.电力行业投资增加[4]。2017年，我国的电网投资呈增长态势，而电力技术项目的投资就占据了一部分。我国的电网正在转型发展，不仅着重硬件设施，还更加关注创新能力，促使电力行业发展更加适应当今的智能化网络时代，通过智能配置，提高利用效率[4]。

3.电力行业市场化发展[4]。我国的电力行业市场正从电网的单一售电逐步过渡到电厂、售电企业、用电用户参与的电力市场化交易，这就使得工业企业拥有了市场选择权。电力市场应当兼具交易公平性、信息公开性、市场公正性、资源配置性和电网安全性等基本要素[5]。随着电力行业供给侧改革的深入推进，电力市场必将更加完善、更加规范，也将使更多的用户受益。

三、电力行业供给侧改革建议

在此次电力行业供给侧改革之前，电网企业一直通过“吃差价”的模式获取利润，发电企业上网价格经由地方政府提高后，势必挤占电网利润，但电网还存在对小工商用户的电价进行乱加价以补偿被挤占的利润。然而在“吃差价”的运营方式下，地方政府和电网企业对不同类型的发电企业还实施了接入歧视[1]，这就导致发电企业竞争力下降的同时用电户的利益受损。此次改革的关键在于电力交易市场化，这就要求保证电网的公平开放，一方面公平开放输电网络以提高发电企业的相互竞争，另一方面保证配电网络的有效运行促进售电侧竞争。基于此，对于深化电力行业供给侧改革有以下几点建议。

第一，电力市场化交易规则需进一步完善。现行政策已完善了输电价格的定价机制和联网规则，但还需进一步完善之后要建立的电力现货市场和中长期交易、短期和长期的介入条件，进一步完善电网扩建和改造规则，完善输电合同的管理[1]。通过交易规则的完善，使得参与市场交易的每个主体的责、权、利更加清晰、公允。

第二，电网的公平开放需受到有效监管。虽然在电力行业供给侧改革形势下，电网企业盈利模式发生了转变，但其垄断特性并未从根本上得到改变，故应需要通过持续有效的监管，以确保电网对发电企业和售电企业公平开放，营造公平竞争的氛围[1]。

第三，逐步打破省间壁垒。由于电力是一种比较特殊的商品，不能够进行储存，而全国各地的装机规模、发电方式不尽相同，因此应当加强建设输电网络，尤其是建设跨省跨区长距离的输电网络，并出台相关政策，使电力资源能够在全国范围内进行配置，是电力产品能够打破省间壁垒，在更大范围内进行市场化交易。

四、结语

虽然电力行业供给侧改革实施时间尚短，但中央及地方积极出台相关政策，以确保改革的顺利实施，并取得了一定的成效。然而现阶段的改革仍然面临一些问题，有待于进一步解决。

参考文献：

[1]  庞雨蒙.中國电力行业竞争性改革的效果评价[D].济南：山东大学，2018.

[2]  中国国际经济交流中心“能源供给侧结构性改革研究”课题组.电力行业需深入推进供给侧结构性改革[N].中国能源报，2017-01-02.

[3]  2018年上半年全国电力市场交易信息简要分析[EB/OL].中国电力企业联合会网站，2018-08-27.

[4]  丁宇，张茹茜，徐晶晶，等.“十三五”规划中电力行业供给侧结构性改革的分析和展望[J].中国市场，2018，（5）：87-92.

[5]  段耀辉.浅谈山西电力市场设计的基本要素[J].能源与节能，2018，（12）：152-153.