供给侧结构性改革背景下减税的逻辑、障碍与路径

王华春，崔 伟，平 易

(北京师范大学 政府管理学院，北京 100875)

2015 年 11 月我国首次提出供给侧结构性改革，2016 年 1 月中央将供给侧结构性改革定调为以解放和发展生产力为目的，用改革的办法推进结构调整，矫正资源配置扭曲，扩大有效供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。并要求把去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板(简称“三去一降一补”)作为供给侧结构性改革的重点任务。财政是国家治理的基础和重要支柱，税收政策是国家治理的重要工具，2017～2019 年中央多次提出要实施更加积极有效的财政政策，加大减税降费力度，助力推进供给侧结构性改革。因此，如何通过实施有效的减税政策和建立减税降费的长效保障机制来实现供给侧结构性改革的目标，成为中国政府面临的一项紧迫性课题。

一、供给侧结构性改革提出的背景

(一)经济进入新常态的现实需要

1978 年改革开放以来，中国经济实现了高速增长，2010 年中国经济总量超越日本，成为世界第二大经济体。1978～2008 年这 30 年间，中国 GDP 的平均增速为 9.8%，被称为“世界经济增长的奇迹”。但 2008 年受美国次贷危机和国际金融危机的影响，中国经济经历了一个快速下滑的阶段，2009 年中央政府出台了 4 万亿元的刺激计划，当年经济明显回升，在形成了一个短暂的 V 形反转后，2010 年开始持续下行。2012 年中央政府首次放弃了 GDP 增速“保八”的目标，将经济增长目标下调至 7.5%。2013 年的 GDP 增长率为 7.7%，2014 年为 7.4%，2015 为 6.9%，2016 为 6.7%，2017 年为 6.9%，2018 年同比增长率为 6.6%[注]中国人民共和国财政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.，为近二十年来历史最低点，经济增速的持续下行表明中国经济已经进入了新常态。对于这一现象，主流观点认为，中国经济增速回落不仅是周期性因素的作用，更多的是支撑中国经济增长的因素发生了结构性转变(刘伟、蔡志洲，2016)。[1]主要表现为资源环境的约束日益强化，“人口红利”逐渐衰退、“中等收入陷阱”风险累积、劳动力成本大幅上升、国际经济格局深刻调整等方面，而人口、劳动力、土地、资源环境等都属于供给侧要素，因此，当前阶段要解决中国经济的问题必须从供给侧发力，供给侧结构性改革必然要成为中国宏观经济政策的主线。

(二)需求侧边际效应递减的客观需要

自 1992 年中共十四大明确提出中国要建立社会主义市场经济体制的目标后，中国政府长期运用“投资、消费、出口”需求侧的“三驾马车”刺激经济增长，其理论基础是凯恩斯的需求管理理论。在凯恩斯的经典理论框架下，一个国家的经济衰退是由于有效需求不足引起的，为刺激经济发展，政府应该采用扩张性的经济政策，即加强政府对经济活动的干预，扩大政府开支，实行财政赤字以刺激社会总需求，维持经济繁荣(凯恩斯，2011)。[2]就中国而言，长期过度依赖需求管理政策，在促进经济增长取得一定成效的同时，也带来了需求政策边际效应递减的后果，不仅投资、消费和净出口对经济增长的边际贡献越来越小，而且也造成了房地产库存高企、地方政府债务率过高、企业成本攀升等副作用和后遗症，导致了中国经济出现供需结构失衡的隐患，“供需错位”已成为制约中国经济持续增长的最大瓶颈。一方面，以钢铁为代表的传统行业产能严重过剩，资源配置效率低下，同时大量关键装备、核心技术还依赖进口；另一方面，满足普通消费“硬产品”供给过剩，教育、养老、医疗等“软服务”供给不足；中低端产品供给过剩，高端产品供给不足，出现了大量到境外消费的消费群体。这表明我国已具备一定的消费能力，但是也表明我国的产品与服务供给能力缺乏国际竞争力，支撑国内经济运行的供给支撑能力亟需加强。因此，中国宏观经济政策应适时调整，供给侧结构性改革成为当前中国政府顺应经济发展趋势的必然选择(贾康等，2013)。[3]

二、减税与供给侧结构性改革的逻辑契合

(一)减税是供给学派的核心思想

尽管不能把中国的供给侧结构性改革简单等同于西方的供给学派理论的实践(贾康等，2014)[4]，但是中国的供给侧结构性改革与供给学派都主张从供给侧入手进行改革，解决问题的手段也有一定的相似之处。20 世纪 70 年代，伴随着石油危机的爆发，美国经济在经历了空前的繁荣后，出现了滞胀和政府的财政危机，此时凯恩斯的需求刺激政策不再是“灵丹妙药”，而处于“失灵”境地，供给学派就是在这样的背景下产生的。供给学派反对凯恩斯的有效需求理论，其复活了“萨伊定律”，认为“供给能够自动创造需求，货币只是交换的手段”(蔡红英，2016)。[5]供给学派在面对当时美国高通胀、高税率和低增长、低效率的“美国病”时，主张从供给端发力，实施减税政策。他们认为对于劳动者而言，减税可以提高劳动者的税后收入，从而激发其工作热情进而提高劳动生产率；对于企业而言，减税可以减轻企业负担，鼓励企业进行技术创新与风险投资，从而增强企业的核心竞争力；与扩大政府支出相比，减税对于增加要素投入、刺激储蓄和提高劳动热情具有更显著的成效。其代表人物拉弗还绘制了“拉弗曲线”，以从理论上说明减税的合理性和可行性。拉弗曲线描绘了政府的税收收入与税率之间的关系，当税率在一定的限度内，提高税率能够增加政府税收收入，但超过这一限度时，提高税率反而导致政府税收收入减少。因为较高的税率将抑制企业投资的积极性，从而使税基减小，税收收入下降；反之，减税可以通过扩大税基来促进经济增长(肖林，2016)。[6]

(二)中国宏观税负水平总体偏高

宏观税负是指一个国家的总体税负水平。根据研究目的的不同，宏观税负也可以有不同的测量标准，根据包含项目的多少，一般分为小口径、中口径和大口径宏观税负。其中，小口径宏观税负是指税收收入占同期 GDP 的比重，中口径宏观税负是指财政收入占同期 GDP 的比重，大口径宏观税负指政府收入占同期 GDP 的比重。表 1 反映了 1997～2014 年中国不同口径的税负水平。为了真实反映微观经济主体对政府收入的实际贡献水平，本文采用大口径宏观税负水平测度。由表 1 可以看出，按照大口径的统计标准，1997～2014 年大口径宏观税负增长最快，同期提高22.1个百分点，增长 150.4%，远远超过理论上一个国家 18%～24%的最优宏观税负水平。

表1 1997～2014 年中国三种不同口径计算的宏观税负

数据来源：中经网统计数据库(http：//db.cei.gov.vn)和《中国统计年鉴》。

宏观税负最终由企业和消费者个人来承担，而企业是最主要的税负承担者，在全部税收收入中，各类企业缴纳的税收收入占比达到 90%以上，而来自于自然人的税收占比不足 10%(高培勇，2015)。[7]在微观层面，一般采用企业负担的税费占企业利润的比重即“税费负担率”来反映企业的税费负担水平。根据 2005～2014 年中国上市公司的数据进行测算，所有上市公司的平均综合税费负担率为 84.4% ，远高于同期全世界 171 个样本国家的企业综合负担率 44.5%。[注]参见中国民营上市公司数据库。中国企业税费负担如此之重与中国以间接税为主的税制结构直接相关。在以间接税为主的税制结构下，政府对企业的税收主要来自流转环节，企业需根据其营业收入而非利润进行缴税，只要有经营活动存在，即使企业亏损，也要缴纳间接税。在全球竞争如此激烈的时代，过高的税负水平加重了企业特别是微小企业的生存发展成本，造成了“供给抑制”，制约了企业创新性和主动性的发挥，也不利于解决就业问题。尤其在目前经济下行压力增大的情况下，对企业减轻税费负担有利于其进行产业结构升级，增强国际竞争力，促进经济发展。

(三)减税助力“三去一降一补”

1.减税助力去产能。目前中国以重工业为主的产能过剩问题已成为制约经济结构转型升级的关键因素。据统计，目前钢铁、电解铝、水泥、建材、造船等行业的产能利用率已下降 70%左右，个别行业不到 60%(李佐军，2016)[8]；而且越是国有资本大量存在的行业，产能过剩的问题越严重。虽然这是财税体制改革不到位、技术创新水平低等多种因素共同作用的结果，但其中以间接税为主的税制结构是影响产业结构升级的重要因素。在过度依赖间接税的税制结构下，因为这些企业能够为地方政府带来大量财政收入，地方政府通常会对其采取保护主义政策，以不合理的财政补贴等来保证其“生存”，很难做到市场出清。因此，通过提高直接税的比重，降低间接税的比重的税制改革，既可以减轻企业税负，也削弱了地方政府通过征收间接税获取财政收入的能力，对于加速淘汰落后产能和“僵尸企业”、优化产业结构、促进工业型企业向资源节约型和环境友好型转变具有重要意义。

2.减税助力去库存。近年来，中国房屋的建造速度远远超过其销售速度。根据国家统计局的统计，截至 2015 年年末，全国住宅商品房待售面积(已竣工)达 4.5 亿平方米，房地产业出现了库存高企现象，这在三、四线城市尤为突出。而房价上涨过快进一步抑制了有效需求，加速了房地产业的库存累积。现阶段的税费政策是导致房价居高不下的重要因素。与房地产相关的税种除了增值税、所得税等一般性税种外，还包括契税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等。此外，政府性基金收入中的土地出让金收入也来源于房地产业。财政部 2014年 1 月发布的《2013 年财政收支情况》的数据显示，2013 年来自房地产行业的税、费合计占全国公共财政收入和政府性基金收入比重高达 36.5%。[注]中国人民共和国财政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.而房地产业所有的税费负担最终都会反映在商品房的价格中。因此，从长远来看，建立去库存的长效机制、减轻房地产行业的税费负担是必要的。

3.减税助力去杠杆。截至2015年底，中国金融机构和第三方理财贷款规模已高达 81.18 万亿元，比 2005 年翻了两番多，而中国政府债务和企业债务的快速飙升是造成金融贷款规模急剧膨胀的主要原因。杠杆率过高带来了许多严重的经济后果：一方面，许多产能已经过剩的企业可以依赖举债“僵而不死”，而其他急需资金支持的创新型小微企业、初创公司可能会陷入“融资难”的困境，导致资源配置效率低下。另一方面，在经济下行压力加大的背景下，负债率过高必然会导致企业违约的概率增加，势必加大金融业的系统风险。而要解决债务率过高的问题，政府通过实行减税降费、简政放权、为企业营造公平的营商环境，从而降低企业经营成本，可以达到减少举债的目的。要解决地方政府债务率过高问题，可以从财税体制入手，完善地方税体系，培育地方政府的主体性税收来源，从而达到弱化地方政府通过“影子银行”等途径进行举债的意愿。

4.减税助力降成本。如前所述，制约中国企业转型升级的一个关键因素就是企业成本过高，其中税收负担过重已成为影响产业发展的重要因素，另外还存在很多制度性交易的隐形成本、物流成本、用工成本、融资成本等，可以说，供给侧结构性改革的核心是降成本(高培勇，2017)。[9]一方面，可以对战略新兴企业、绿色环保企业、国家重点支持的高新技术企业、小微企业和现代服务业进一步加大税收优惠力度，提高缴税免征额等手段实现降成本的目标。另一方面，可以对不合理的政府性收费基金进行清理，减轻企业负担，提高企业的经济效益，促进产业结构的转型升级。

5.减税助力补短板。如前所述，中国供需结构失衡一方面体现在中低端产品供给过剩，而高端产品和教育、医疗、养老、文化市场等公共服务供给不足，这些都是目前中国亟需弥补的“短板”。其中高端产品供给不足的主要原因是企业技术创新能力有待提高，而对绿色制造、智能制造和创新性企业降低税负和加大税收优惠力度，可以提高企业竞争力，满足消费者对高端产品的需求。公共服务领域的供给不足与中国的财税体制和地方官员以经济增长为目标的绩效考核机制密切相关，而完善中央对地方的转移支付制度和地方税体系，引入社会资本进入公共产品供给领域，能够解决公共服务供给不足的问题。

三、深化减税政策与推进供给侧结构性改革的体制机制障碍

近年来，我国政府出台了一系列“稳增长、调结构、惠民生”的减税政策措施。2013 年上海实行营业税改增值税试点，之后陆续扩大试点城市和行业范围。根据财政部的数据，截至 2015 年底，“营改增”已累计实现减税 6412 亿元；2016 年全面推行“营改增”；2017 年 10 月 30 日国务院正式废止了营业税，并将增值税税率由四档简并成三档，取消 13%这一档税率；2018 年将个人所得税起征点提升至 5000 元。据国家税务总局数据显示，2016 年全年减税 5000 亿元，2017年共减税 9186 亿元，2018 年共减税 1.3 万亿元[注]中国人民共和国财政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.，这些举措极大地减轻了企业负担，减税工作取得了显著成效。但是减税政策作为一项系统性工程，在供给侧结构性改革的背景下，其进程的推进还受到许多其他体制机制因素的制约。

(一)现行分税制下地方政府事权与支出责任不匹配

1994 年实行的分税制体制改革初步理顺了中央与地方的财政关系，增强了中央政府的宏观调控能力(杨志勇，2015)[10]，奠定了此后中央与地方的关系格局。但随着中国政治经济社会的现实变化，这一制度的弊端也逐渐显现，成为当前进一步推进减税政策的重要障碍。一方面，分税制改革后，中国政府间关系出现财权逐渐上移、支出责任层层下放的关系格局，地方政府财力锐减，尤其是 2016 年全面推行“营改增”改革以来，地方财政可以独立组织管理的收入规模及比例急剧下降，地方财政支出越来越依赖于中央财政的转移支付。而现行的转移支付制度中，专项转移支付与税收返还比重过高，不利于地方政府财力缺口的弥补。为了缓解财政压力，地方政府只能不断强化税收的收入筹措功能来提高自身的财政汲取能力，这极大推动了我国宏观税负的持续上涨。另一方面，在分税制财政体制下，税制结构表现为直接税比重偏低、间接税比重偏高，而间接税本身具有累退性的特点，收入越低的企业税收负担越重，这显然不利于社会公平(李心源，2011)。[11]

(二)政府“放管服”改革还有待深化

自中央提出政府要简政放权、放管结合、优化服务(简称“放管服”)以来，政府的“放管服”工作取得了一定成效。2013～2017 年间，国务院分 9 批审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项共 618 项，下放 127 项，同时出台了“一照一码”、“三证合一”等政策简化了办事手续 ，降低了办事成本，切实提高了企业的获得感。但是，由于我国长期实行的“大政府、小社会”的管理格局很难一时间扭转，政府与市场、政府与社会的边界还需进一步厘清，导致企业在经营过程中，还存在着一定的制度性交易成本。制度性交易成本是企业因遵循各种规章、政策、制度而需要付出的成本，涉及工商、环境、卫生、质检、税务、安全、能源、消防等多个部门，部门主体多、涉及范围广，而且属于企业自身无法降低的成本，只有纵深推进政府简政放权，进一步放松管制，切实改革行政审批制度，才能为企业减负。同时，相关职能部门还存在大量的关联性中介服务机构，在推进简政放权、减税降费的过程中，一些收费项目可能由相关职能部门转向关联性中介服务机构，进而变相增加企业交易成本，削弱减税政策的效果。

(三)税收法治化进程还有待推进

税收与国计民生密切相关，依法治税是全面推进依法治国的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“落实税收法定原则”，为中国税制改革指明了方向。税收法定原则包括三个重要组成部分，即税种法定、税收要素法定、程序法定。就当前我国的税收治理情况来看，目前中国共有 18 个税种，截至 2018 年 3 月，通过全国人大立法的税种只有6个，即个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税，全套税种的法律体系还没有建立起来。在税收要素法定方面，税务机关和纳税人通常存在“信息不对称”问题，使本该享受税收优惠的企业难以“入围”，部分减税政策未真正落到实处。在程序法定方面，强调税收任务的行政体制下，税务部门通常以完成相应的绩效考核目标为重点，税收政策执行过程中“层层加码”问题突出，这必然会导致其加大税收征缴力度，人为削弱了减税政策的效果。

四、以减税推进供给侧结构性改革的路径选择

(一)完善分税制体制，构建事权与支出责任相匹配的央地关系

第一，合理调整中央与地方的事权，按照事权的决策权和支出责任相对应的原则，形成各类公共服务合理的支出分担机制。将基本公共服务的决策、监督和支出责任重心上移到省级和中央政府，发挥中央和省级政府作为决策者的最后支出责任者的作用；执行和管理责任应以省及省以下政府为重心，发挥地方政府在公共服务中的信息优势。

第二，全面优化调整各级政府事权与支出责任，依据事权划分情况，尽可能对各级政府的支出责任加以细化和明确划分，努力减少政府责任的交差和重叠。

第三，进一步完善转移支付制度，优化转移支付结构，降低专项转移支付的比重，加大一般性转移支付的比重，增强地方政府统筹安排资金的能力。

(二)构建间接税和直接税双主体的税收体系，并逐渐过渡到以直接税为主体

党的十八届三中全会提出“要在稳定税负的前提下逐步增加直接税比重”。发达国家通常是以直接税为主体的税收体系，这种税收体系相对以间接税为主体的税收体系纳税者负担会更加公平。因此，建立以直接税为主体的税收体系，应该成为中国税收体系改革的最终目标。但是以直接税为主体的税收体系存在的最大问题是，企业经济效益较差时，税收收入会急剧减少，对处于发展阶段的国家而言，这种税收体系将加剧财政收入波动的风险，会对保持公共财政收支的稳定带来威胁。按照中国目前的经济发展水平来看，中国不能直接向直接税体系转变，而必须坚定不移地以建立起直接税为主体的税收体系为目标，但这一目标应作为长期目标，近期目标还是要建立起直接税和间接税并重的税收体系，再采取循序渐进的方式，随着经济社会的发展，不断提高直接税的比重，建立和完善以居民财产、行为为课税对象的直接税税制，最终建立直接税为主体的税收体系。

(三)改革以GDP 增长为核心的考核机制，以 PPP 模式创新供给制度

自 20 世纪 80 年代以来，地方政府逐步形成了以 GDP 增长为核心的政绩考核机制，且这一机制促使地方政府围绕 GDP 增长展开激烈竞争(张军，2005)。[12]其中，政府主导的基础设施投资见效快、增长效应明显，成为地方政府“为 GDP 增长而竞争”的重要手段(傅勇、张晏，2007)[13]，而大规模的地方政府投资会加剧财政收入和支出的矛盾，同时也会挤占相关企业资源，增加企业要素成本，最终弱化减税降费给企业带来的制度红利。因此，必须改变地方领导干部以 GDP 增长为核心的绩效考核机制。一方面，在领导干部考核体系中建立综合考核指标体系，并强化对环境质量提升、公共服务改善、公共产品供给、民生改善、营商环境优化等指标的考核。另一方面，在中国供给侧结构性改革中，要以减税降费为契机，以 PPP 创新拉动社会资本、民间资本投资。PPP模式作为公共服务供给制度的有效升级，能够确保在减税降负以及适当控制财政赤字的同时，为公民提供多元化的社会需求。

(四)加快政府职能转变，降低制度性交易成本

制度性交易成本的持续居高不下严重降低了减税降负政策给企业带来的“获得感”，现阶段，进一步降低企业的制度性交易成本还需要政府转变职能。第一，要明确政府和市场的边界，降低政府对市场的行政干预，使市场在资源配置中能够发挥决定性作用，政府要营造公平、法治、透明的营商环境，激发市场活力。第二，要全面清理关联性中介服务收费，审批部门要和中介服务机构彻底划清界限，属于政府职责范围内的事项严禁交由中介服务机构承担并收费，切实降低企业交易成本。第三，减税降费是一项系统工程，在政府进行简政放权、放管结合、优化服务的同时，也要加快金融、土地、物流等领域的配套改革，降低企业的融资、土地和物流成本，以使企业享受到更大的改革红利。

(五)加快推进税收法治化进程，确保税收工作有法可依

党的十八届四中全会将“财政税收”作为“加强重点领域立法”的任务。2015 第十二届全国人大三次会议通过新修订的《立法法》，将第 8 条的“税收基本制度”细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，由此可见，税收法定将成为今后财税体制改革的重要任务。税收法定有利于为进一步推进减税降费提供长效保障。因此，落实税收法定原则势在必行。首先，应加快其他12 个税种的立法进程，确保所有税种都有法可依。其次，在税收要素方面，税务机关对法律和政策规定的纳税人、税率、税率计税方式、企业的权利和义务都应公开透明，避免税务机关和纳税人之间出现“信息不对称”现象。再次，在程序法定方面，压缩相关职能部门的自由裁量权。根据政府部门“法无授权不可为”的原则严格落实对税务机关的监管和责任制度，减少税务机关选择性征税、随意性征税和利用权力进行寻租现象的发生，同时，要保障纳税人的救济特别是司法救济的权利，从而实现税收在立法、执法、司法、守法整个环节的法治化。

五、结语

减税是中国实行供给侧结构性改革的必然选择，减税与实现“三去一降一补”存在严密的逻辑契合，以减税推进供给侧结构性改革是一项系统工程。我国的减税降费工作在取得一定成效的基础上，还需要财政体制、政府职能、考核机制、供给模式、法律法规的多方面配合，才能实现调整经济结构、优化资源配置、提升经济增长质量的目标。