集中连片特困区内源性发展问题研究

金 卓，孟昭名

(哈尔滨商业大学 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150026)

1978年党的十一届三中全会提出要全力发展农业生产，特别关注农民的物质利益和民主权利，充分激发几亿农民的农业生产积极性。自那时起，我国也渐渐拉开了扶贫的大幕。时至今日，经过党和政府的持续努力，我国经济持续健康发展，人民生活水平大幅提高，贫困标准线多次提升，贫困量化指标不断丰富。绝对贫困现象基本消除，相对贫困现象成为现阶段亟待解决的首要难题。2020年我国计划全面建成小康社会，全体贫困人员摘帽，共享社会发展的成果。激发并培育贫困地区与帮扶对象的自我发展能力，成为实现这一目标的关键抓手。自扶贫工作开始，返贫现象就伴随着扶贫工作始终，反反复复的脱贫返贫不但浪费帮扶资金，徒增帮扶人员的工作任务，也使向往美好生活的帮扶对象失去信心与耐心。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》指出：充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。[1]可见，对贫困地区和扶贫对象脱贫自我发展能力的培育成为我国现阶段扶贫的主要任务。

一、集中连片特困区内源性发展的现状

为了更有针对性地进行贫困治理，2011年12月中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确了14个集中连片特困区(以下简称特困区)为新一轮脱贫攻坚主战场。除早已确定的西藏、新疆南疆四地州和四省藏区外，其余11个特困区国土面积约150万平方千米，大约占全国国土面积的15%，农村人口占地区总人口的82.5%，中国3046万贫困人口大部分生活于此。特困区存在贫困面积广、人口基数大、贫困程度深、地理位置偏远、自然灾害多发、生态脆弱等状况，致贫原因复杂。

表1 11个集中连片特困区概况

资料来源：11个连片特困区的区域发展与扶贫攻坚规划。

(一)文化概况

集中连片特困区包含了大量少数民族聚居区，少数民族文化在此相互交汇。其中武陵山片区的少数民族人口较多，占到地区人口的48.9%。滇西边境片区包含了26个少数民族，其中15个少数民族为云南省独有。特困区民族文化历史悠久、多彩纷呈，但由于经济发展落后，导致文化发展相对滞后，一定程度上限制了地区的内源性发展。经济状况限制了教育事业的发展，特困区人均受教育年限短,且受教育层次较低，文盲和半文盲较多。据统计,2013年特困区劳动力文盲、半文盲比例较全国高出3.6个百分点，女性劳动力半文盲的比例较男性高出19.3个百分点。由于特困区交通闭塞，地理位置偏远，阻碍了地区间文化交流，导致贫困文化盛行。大多数贫困人员思想观念陈旧、目光短浅，易于满足现状和眼前利益,缺乏创新和进取精神。特别是更为偏远的山区，村民们小农意识浓厚,封建迷信传统依然保留，对新思想、新技术、新事物充耳不闻。虽然经过教育引导，大多数贫困家庭的子女可以完成国家规定的义务教育，但许多家庭更希望子女早日挣钱养家，在很大程度上将上学读书视为一种负担，导致贫困代际传递。加之特困区的基础设施非常薄弱，公共服务严重滞后。公路、水利设施、教育、医疗卫生等条件的落后严重制约了地区与人的发展，并导致贫困文化不断加重。

(二)农业概况

集中连片特困区以单一农业为主导性、基础性产业，受地形、地貌和气候因素影响，农业生产具有极大的脆弱性。特困区大部分耕地的有机质含量较低，土壤类型因分布环境条件不同，在质地上存在很大差异；又因其地势起伏大、部分耕地的地貌不平整，且肥力较差，适宜耕种的土地稀缺；加之从事农业耕种的仍然是人力、畜力，土地生产率和劳动生产率很难提高。特困区地形复杂，气候多变，气象灾害和地质灾害频繁发生，也使得农业生产难以顺利进行。干旱少雨等自然条件导致资源约束加剧，如贫瘠甲天下的六盘山山区，人均占有水资源367.6立方米，仅为全国平均水平的16.7%；会宁等21个县区年均降水量不足400毫米，蒸发量却超过1500毫米，基本不具备生产条件；特别是西海固地区，雨水稀少，十年九旱，自然条件恶劣，水土流失严重，被称为“最不适宜人类生产”的地区之一。生态系统的脆弱性严重制约了工农业发展和群众生活水平的提高。由于劳动生产率低，农民增收困难，特困区青壮年劳动力大量外流，剩下的大多是老弱病残或劳动能力欠缺者，出现“劳力赤字”。

(三)产业概况

集中连片特困区经济发展受区位和交通条件的影响，产业发展又受制于经济环境。特困区普遍远离经济发达地区，且交通不便，各级公路覆盖不足，一些县甚至尚未通公路。特困区整体城镇化率低，农民人数众多，三次产业结构失衡，第一产业比重过高，二三产业发展不足。第一产业以粗放农业生产为主，产业规模化水平低。农民普遍对产业结构调整的认识不足，收入更多依靠土地，储蓄率低，忽视畜牧业、林业的协调发展，导致市场竞争力弱。第二产业过度依赖自然资源，资源消耗大，可能由此导致生态问题。缺乏精深加工，产品附加值低。第三产业受地区经济影响大，基础设施不完善，发展较为滞后。各个特困区的第一产业比例都成倍高于全国平均水平，进一步拖慢了结构优化的进程。

二、集中连片特困区内源性发展的困境及制约因素

(一)实现内源性发展的困境

我国扶贫事业取得了举世瞩目的成就，积累了大量的扶贫经验，帮助了无数贫困人员从解决温饱问题到实现脱贫致富，而返贫现象却在一定程度上吞噬了扶贫成果。特困区由于贫困人员数量多、贫困程度深、致贫原因复杂等问题，返贫现象相对严重，内源性发展存在多方面的现实困境。

1.过度依赖土地。土地是农民的命根子，是农民生存最基本的生产资料。集中连片特困区的贫困人员尤其依赖土地。和其他发展中国家一样，我国经济结构之所以长期处于二元状态，就是因为农业部门与工业部门的发展不均衡，农业部门现代化程度较低。[2]特困区由于地理位置偏僻，交通不便，更多地保留了传统的自给自足的生产生活方式。以家庭为单位，生产经营规模狭小，通过勤劳节俭来实现生产和消费的平衡。缺乏对农业知识的对外交流，基本沿袭祖辈流传下来的生产经验，生产效率相对低下。由于生产经营规模狭小和农业生产效率偏低，保持基本的收支平衡是特困区贫困人员的普遍状态，很难实现财富积累。农业种植有靠天吃饭的不稳定性，一次普通的自然灾害就可能轻易打破生产和消费的平衡。收入结构单一，缺少副业和其他收入来源，成为特困区脱贫的重要制约因素。在特困区调研中采集到的贫困人员平均收入比重为：土地收入占比最大，为51%；养殖业收入占27%，虽占据一定比例，但大部分来自帮扶项目，尚未全部形成内源性收入；其余22%为打工或其他收入。自精准扶贫以来，为了改变部分特困区贫困人员恶劣的生活环境，国家通过易地扶贫搬迁的方式为贫困人员“挪穷窝”、“拔穷根”。但新家可能使贫困人员远离了土地，出现搬而难富的情况，一些贫困人员最终又返回旧址种地，导致扶贫资源的浪费。有些地区依托龙头企业开发土地却无法摆脱企业的利益导向，导致农民在企业中边缘化。

2.产业发展困难。集中连片特困区产业基础薄弱。尽管国家和地方非常重视特困区产业的培育发展，政策和资金持续倾斜，但产业发展速度依然不及预期，内源性发展能力依旧不足。其问题主要体现在四个方面：一是产业帮扶中的“零敲碎打”。为了应付检查，完成扶贫任务，对于贫困户的实际情况考虑不周全，或者流于表面，未能深挖致贫症结所在，凭主观臆想做决策，没有做到“对症下药”，导致贫困户返贫现象时有发生。二是产业选择中盲目求快。缺乏地区产业发展的整体规划，不讲究地区之间产业的相互配合，只注重眼前效益，致使产业发展难以持续。三是产业选择后缺乏产业延伸。未对产品和服务进行深加工和拓展，产业延伸受限，产品附加值不高。四是依托的企业以利益为导向，缺乏长期规划。很多受依托企业凭借国家的政策和资金受益，而贫困人员所得到的利益少之又少；在政策和资金撤出后，企业发展困难，贫困人员受益更难。在特困区调研中，贫困人员认为现有的产业帮扶给家庭带来巨大变化的占12%；认为发生一定程度变化的占62%；认为没有什么变化的占26%。大多数贫困人员认为产业发展给家庭带来了一定的变化，但变化有限。

3.部分贫困人员 “等、靠、要”思想严重。自精准扶贫以来，我国设置扶贫专项资金，整合各项扶贫资源，政策向特困区倾斜，给贫困人员提供了前所未有的脱贫良机。而在此情况下，特困区的脱贫攻坚依然是难点问题，这与特困区部分贫困人员存在严重的“等、靠、要”思想也有一定关系。实际调查发现，有的针对有劳动能力的贫困人员的帮扶项目和资金往往需要帮扶对象付出劳动来获得，对此抱有 “等、靠、要”思想的贫困人员往往会以各种理由拒绝帮扶干部提出的帮扶方案，如无法胜任工厂的工作、对建议种植的某种药材不了解等。调研中也发现部分人刻意隐瞒自己的收入，意在获取更多的帮扶资助。

(二)实现内源性发展的制约因素

1.经济环境制约产业发展。集中连片特困区由于地理位置偏僻，整体缺乏良好的经济发展环境，制约了区域产业的发展。从帮扶角度来讲，由于特困区贫困人口多、贫困程度深、贫困范围广，导致特困区脱贫任务繁重，各特困区域争相脱贫，扶贫干部政绩压力大。为了使自己所负责的区域如期脱贫，一些扶贫干部寻求“捷径”，如为贫困人员提供一些家禽，养殖后在市场上直接卖掉。这种急功近利的思想和行为实际上拖慢了产业帮扶的节奏，不断地循环帮扶的过程。整体而言，特困区产业的发展缺乏整体规划，未能充分发挥产业的联动效应。由于产业发展的基础设施差，“孤军奋战”的产业发展最终会受限于基础设施建设水平。产业发展周期长、回报慢，需要用长远的眼光来谋划。从发展的角度看，深加工不足、附加值不高、产业链延伸不够，产业很难持续经营和发展壮大。受依托企业依赖国家扶贫政策和资金，很多企业甚至依靠政策和项目资金生存，一旦政策资金撤离企业也会随之消亡。

2.农业生产效率制约贫困人员解放“双手”。总体上，集中连片特困区仍然停留在以农业生产为主的生产生活方式，二三产业发展极为薄弱。过度依赖土地，而土地的生产效率又十分低下，造成特困区和贫困人员的收入水平很难提高。特困区农业生产效率低的主要原因在于：一方面，农业生产机械化水平相对较低。大多数家庭维持着传统的农业生产方式，基本以户为种植单位，机械化水平偏低。特困区多属山区，实现大规模机械化作业远比地势开阔的平原难度要大得多。在耕地相对有限的条件下，如不进行系统全面的开发建设，很难实现土地流转。另一方面，农业品种更新受农民抗风险能力差的制约。特困区农民普遍缺乏创新的思维和勇气，不敢轻易更换新品种。因为新品种虽然可能带来更高的产量和更强的保收能力，但也需要应对经验不足带来损失的风险。许多村干部担心贫困人员无法承受农业品种更新带来的风险，对引入新品种态度消极。所以，特困区农民更多地保持原有的农产品品种和生产习惯。在与企业的合作中，由于企业更多追求的是自身的经济利益，而农民在合作中处于弱势，企业往往把一些风险转嫁由农民承担，损害了地区和农民的内源性发展空间。

3.贫困文化制约贫困人员解放思想。集中连片特困区多属于区位条件差的偏远山区，经济发展滞后，文化相对闭塞。经过代际传递，贫困文化在贫困人员思想中根深蒂固。在贫困文化的影响下，内部交际不断增强，与外界联系日趋弱化，使得贫困人员即使遇到摆脱贫困的机会，也难以利用机会走出困境。在潜移默化的贫困文化氛围中，很多贫困人员已经习惯了现在的生活，面对脱贫致富缺乏信心和决心，更有认为贫困户可以享受政策照顾而不思进取者。此外，贫困人员技能缺失和对能力提升缺乏信心也是产生“等、靠、要”思想的重要原因。虽然帮扶人员努力帮助贫困人员寻找工作机会和适宜的项目，但部分贫困人员由于自身能力不足，对工作和项目表现出畏难情绪，不敢大胆尝试，这也限制了其自身能动性的发掘和发挥。

三、集中连片特困区实现内源性发展的对策建议

(一)合理规划区域产业发展，助力特困区经济发挥后发优势

产业帮扶意在帮助特困区和贫困人员提高市场经济条件下的内源性发展能力，通过地区经济发展和贫困人员持续增收，让特困区和贫困人员走出贫困，为此，特困区要发挥后发优势，用整体的眼光规划区域产业发展。当前要注重基础设施建设，夯实基础；发展村集体经济，壮大抵御风险能力；与企业长期合作，积极与帮扶企业对接，以村企共建、利益联结实现经济腾飞，形成后续扶持的长效机制，遏制返贫现象。

1.基础设施支撑产业发展。把帮扶资金直接给予贫困人员只会造成贫困人员之间、贫困人员与非贫困人员之间的心理不平衡，难以一碗水端平，也难以实现长久脱贫。要把有限的资金投入到地区基础设施的建设中，保证资金集中供给。为该地区的农民创造良好的生产生活条件，充分发挥贫困人员个体的能动创造性，均衡地区发展。首先，要完善特困区公路和铁路的建设。交通基础不仅是社会经济正常运行的基础，也是区域经济协调发展的必要条件。特困区产品以农业、畜牧业为主，加之地理位置普遍偏远，公路和铁路的完善将为它们与外界的沟通提供便利。其次，要完善特困区用水卫生、用电安全及通讯覆盖，为村民的生产生活提供基本保障。最后，要完善特困区入学和医疗卫生条件，以利于留住人才推动产业发展。

2.农村合作社壮大贫困人员抗风险能力。由于贫困人员处于弱势地位，在产业发展中利益也随之边缘化。农村合作社可以联合有意向发展产业的个人和群体，发挥每个人的优势，相互补齐短板，重点解决资本不足的问题，提高贫困人员的抗风险能力。合作社在与企业的合作中形成相对平等的地位，与企业相互牵制，为贫困人员争取应得的利益，并监督企业公开与贫困人员有关的账目。以合作社为平台，帮助贫困人员申请金融贷款，获得发展产业的初始资金。不断提高合作社服务质量和水平，重视发展集体经济，使贫困人员有更高的参与度，也使贫困人员的利益得到有效保障。

3.地区与企业建立长期合作关系。国家的扶贫政策和资金向特困区倾斜，吸引了一些企业前来投资。政策和资金是国家帮助企业站稳脚跟的举措，而不是赚钱的捷径。地区应充分把握发展机遇，在寻求合作中应选择有诚意、有长远规划的企业，并与其建立长期合作关系。把避免频繁更换企业与避免频繁更换产业放在同等重要的位置。建立利益联结机制，把企业利益与地区发展利益连接在一起，共享产业发展带来的成果。在参与企业经营和市场竞争的过程中，提升贫困地区、贫困人口的人力资本[3]，重视在合作过程中为贫困人员带来收益，尽量解决本地区贫困人员的就业问题。要着手建立与利益联结机制相配套的法规体系，明确地区、企业与贫困人员的权利与责任，把经过实践检验的经验上升到法规层面；也要通过立法保护地区和企业的正当利益。

(二)政策推动，促进特困区农业发展和收益水平提高

土地是农民最为关心的大事，土地经营状况直接关系到农民的基本生活保障问题。土地问题解决好了，可以极大地提高贫困人员脱贫的信心和积极性。对特困区土地进行科学规划、技术引进及政策扶持，可以为特困区产业发展打好基础，为衔接乡村振兴战略创造条件，让贫困人员增加收入，激励他们积极投身到脱贫攻坚中。逐步完善特困区农业抗风险机制,是特困区土地种植向高水平农田看齐的重要保证。

1.系统规划土地使用。特困区土地使用要打破原有的按户种植模式，逐步弱化农民对土地的依赖性。对特困区土地要整体规划，根据情况适时地进行土地流转。土地可以大范围流转给大企业。大企业资金雄厚，有利于拉动本地就业，有利于设备和技术的引进，实现标准化生产。也可以局部流转给有种植能力的农民。这种流转客观条件要求低，易于完成，同时可保证本地农民参与其中。要做好土地流转与二三产业的衔接，使农民解放的双手投入到二三产业的工作中，实现收入的多元化。土地的妥善处置也有利于为需要进行易地搬迁的贫困人员创造搬迁条件。由于离开土地势必带来生活成本增高，在土地流转时可以额外商定贫困人员购买粮食、蔬菜的优惠价格，节省贫困人员的生活开支。

2.技术支撑农业发展。没有大规模的生产、流通、贸易信息指导，会使贫困农牧民面临极大的市场风险。[4]由于自身经济和文化水平受限，贫困人员很难承受创新失败的结果，更多地走回老路，使特困区农业发展速度非常缓慢。特困区土地相对贫瘠，生产方式和产品种植技术落后，需要国家和社会大力支持，引进先进的科学技术改善特困区的农业生产。应积极制定政策，吸引企业投资。利用政策和资金扶持企业，引导特困区农业生产参与到市场机制中。聘请农业专家科学评估和考察土地状况，分析土地的优势与劣势，选择适合本地土地条件的品种，扬长避短。组织贫困人员进行新品种的种植培训，提供种植技术指导，真正把新品种和技术带到特困区，为贫困人员所使用，为贫困人员所受益。

3.完善农业与贫困人员收益抗风险机制。特困区气候条件普遍不佳，自然灾害多发，加之农业生产本受天气状况影响较大，因此发挥农业保险的保障作用十分必要。应逐步引导贫困人员养成购买农业保险的习惯，提高生产生活的稳定性。同时，加大对贫困人员的农业补贴力度，为贫困人员减轻购买农业保险的压力，使贫困人员逐渐积累资本，提高抗风险能力。如需依托企业脱贫，政府要履行好监督职能，既要放手发挥企业的自主创新能力，在市场机制中创造更高的收益，又要保护好贫困人员的根本利益，使贫困人员享有经济发展的成果。

(三)夯实地区文化基础，帮扶贫困人员实现能力提升

虽然集中连片特困区的经济普遍欠发达，但其并非是文化贫瘠区。特困区中包含少数民族地区、革命老区和边境地区，都有着丰富的文化底蕴。但由于经济发展严重滞后，一方面很多区域都忽视了文化建设，导致部分特色文化逐渐消失；另一方面贫困文化逐渐与特色文化交织在一起，吞噬着特色文化。对特困区进行文化扶贫，就是要对其注入我国的先进文化，使先进文化和本地特色文化结合发展。实现特困区内源性发展，重要的是为其搭建坚实的文化发展平台和实现自我能力的提升。

1.完善文化基础设施建设。互联网的发展在很大程度上改变了贫困地区相对闭塞的文化环境。过去文化的传播需要人口的迁徙流动，现在互联网成为了文化传播的“高速公路”，为特困区普及互联网，搭建网络平台可以使特困区充分接受主流文化思想。为此，要保证网络信号覆盖到农民的生活区，把计算机室建设放在和图书室建设同等重要的位置，每个村建设一个小型的计算机室。对村民进行计算机应用培训，引导他们在网络上学习农业和畜牧业知识。对学习方面的软件可以通过免流量或返话费等形式，鼓励农民持续使用。让特困区农民真正参与到网络学习中。

2.网络课堂促进文化水平提升。长期以来，由于教育资源有限，特困区的教育质量难以保证，对贫困人员的职业培训难以实现常态化。互联网的普及为网络课堂的推广提供了有利的技术条件。通过网络课堂，将学校的精品课程传送到特困区，尤其是专家对有关农副业知识和实用技术技能的培训讲解，对于帮助特困区农业生产和经济发展必将发挥积极的促进作用。同时，这种形式也有利于极大地调动学习者的积极性，促进特困区文化建设和贫困人员自身能力的提升。

3.继承和弘扬地区特色文化。由于特困区区位条件落后，相对闭塞，因而千百年传承下来的文化相对纯净，少有杂质，这样的文化值得重视和保留，否则易被经济发展所淹没。应赋予地方特色产品以地方特色文化，使产品凝聚丰富的文化内涵；这样在产品做强、做大的同时，特色文化也得到了传承和弘扬。此外，文化扶贫应与促进区域差异化发展相结合。[5]多举策配合，提升特困区农民对本地文化的自豪感。