深化破产制度改革 打造良好营商环境

朱姗姗

【摘要】目前，我国经济发展处于转型关键期，必然会淘汰不合格的企业，如何帮助这些企业及时转型或退出，则需要依靠法治的力量，借助破产制度，实现公平有序变革。破产制度预期高涨，实践遇冷，改变这一现状，深化破产制度改革，寻求法治与市场的和谐互助是其唯一的出路，也是呼应“法治是最好的营商环境”理念的必然选择。

【关键词】破产制度改革 法治 市场化

【中图分类号】DF411.92 【文献标识码】A

改革初探，政策性破产向市场化破产转变

过去认为，营商环境就是政府给足优惠补贴，企业纷至沓来的一场盛宴，然而长远来看，真正起決定作用的是公平高效的制度环境，这就需要发挥法治的引领与保障作用。目前，我国存在政府干预过多与市场监管不到位现象。市场经济条件下有“两只手”，看不见的是市场的手，看得见的是政府的手，习近平总书记深刻阐述“法治是最好的营商环境”的重要论断，便是理顺这“两只手”的关键。应以更有力的法治举措推动营商环境不断优化，运用法治规范政府和市场的边界。

破产法制下，市场与法治是正相关关系，市场越发达对破产法的需求越旺盛，破产法运用越得当越能促进市场发展，反之亦然。追溯我国破产法制的发展历程会发现，由于传统的计划经济的干扰，异化了本具有“市场化”内核的破产法。我国早期高度集中的计划经济使得“政企合一”的观念深入人心，忽视了社会主义存在“破产”的必要性，企业盈亏由国家调控补贴，通过财政补贴将盈利企业的劳动果实分给那些濒临破产的企业以“续命”。直到1978年在改革开放的浪潮席卷下，社会主义市场经济体制逐步确立，破产法立法工作才被提及。然而，此时人们尚未完全摆脱计划经济体制的束缚，错误地认为破产是资本主义的现象，同时市场经济关系又尚未完全理顺，因此立法不得不妥协于当时不成熟的社会背景，导致了“政策性破产”的形成。

作为“政策性破产”的产物，1986施行的《中华人民共和国企业破产法（试行）》忽视市场的作用，通过强制干预的方式，将本应由政府或社会承担的责任转嫁给债权人。政策性破产不是通过既有的破产程序，公平清偿以解决债务问题，而是通过行政干预，把破产当作政府的政策手段。“政策性破产”从“破不破”到“何时破”“怎么破”都在各级政府的领导下进行，破产主体中的清算组也是由政府相关部门派员组成。这样就导致企业破产不是市场淘汰的结果，而是行政命令的产物；破产程序的推进或实体权益的保障，均有浓厚的行政色彩，形成了行政干预的司法的合法渠道。然而，破产制度是及时止损、积极化险、公平偿债、宽容失败、自我化解、自我拯救的理性制度，“政策化破产”削弱了破产制度本身的价值，破坏了破产制度的市场选择机制。

由于社会制度不健全，在破产法实施初期，政府适当干预作为破产法实施的有效调节手段并非不可。但是，这种干预的方向要正确，力度要合适，不能形成错误的运行定势，否则必将阻碍破产法的良性发展。随着经济体制改革的深入以及法治在社会发展中的重要性逐渐显现，“政策性破产”注定不能长久。市场发展推进了“以市场化”为主导的破产法立法进程。如果说在1988年和1991年分别颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》及《中华人民共和国民事诉讼法》中，企业破产还债程序只是市场化破产的探索，那么2006年《中华人民共和国企业破产法》则正式确立了以“市场规律”为本位的企业退出机制和企业再生机制的破产制度。该法理顺了各类破产债权的清偿顺序、拓展了破产程序的适用范围，修正了破产的受理和原因条件，标志着“政策性破产”时代的终结和“市场化破产”时代的到来。

理念偏差，导致法治发展与市场需求脱节

市场化的企业破产法虽开启了“市场化破产”序幕，但是却在法律实践中遇到了困难。首先，我国破产案件长期在低位徘徊，尽管党的十五大提出要把“规范破产”作为实现建立企业优胜劣汰竞争机制的一种途径，但即便作为破产案件高峰年的2001年，案件数量仍然不到9000件。2012年，我国地方各级人民法院受理的案件总数为1220.4万件，而其中破产案件只有2531件。这说明运用破产法制促进良性市场“退出机制”的方式并未得到社会的认可。其次，与破产案件数量低相伴的是破产清偿率低下。以经济发达的上海市为例，债务清偿平均率只有5.01%。企业破产不是越多越好，也不是越少越好，企业破产越多说明国家经济状况出现了严重问题，但是企业破产越少却不表明经济状况越好。“有生就有死”，市场经济总是要淘汰一些企业，应该被淘汰而未及时退出的企业就会沦为“僵尸企业”，占用着市场资源，扰乱市场秩序。因此，实现市场化破产的功效就是要实现“破产企业数量”的恰当好处，让部分企业及时通过“破产退出”是为了让更多的企业获得更好的发展。

推进破产要快更要稳。2015年以来，供给侧结构性改革成为全国上下的工作重点。国务院要求，对持续亏损3年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以出清，清理处置僵尸企业。2016年产生了“破产热”现象，由于过度关注“破产”的功效发挥，忽视了运行中的稳定，于是加速了破产制度的“异化”，在实践过程中出现了许多问题。例如，对于本应遵循市场调控的管理人制度，却常作行政化定位。一些迹象表明，市场化破产由于实践中未把握好“法治是最好的营商环境”这一理念，使得市场与法治两者关系发生背离，有向“政策化破产”倒退的趋势。

深入改革，谋求法治与市场和谐互动

我国破产实践的困境是《企业破产法》这一市场化的法律制度未能助力市场的发展，通过市场化破产法制实现良好营商环境的目标未能实现。其根本原因是国家建构型法治现代化的短板所致。与社会演进型法治现代化比较，它的前期立法成本低，但是后期法治建设成本高。社会演进型法治现代化是在漫长社会变迁中逐步、有序、反思积累形成成熟、全面、完整的法治成果；而国家建构型法治现代化往往是在缺乏社会需求或立法条件的环境下，以国家强制力进行前瞻设计和整体规划，故其短板就是缺乏“内生力”。由于制定破产法时我国市场化程度不高，条件不成熟，导致理论与实践的脱轨。解决这一问题的唯一办法，是不断深入破产制度改革。

为了实现法治助力营商的目标，破产法改革之路任重道远。深入改革我国破产制度必须坚定“市场化”破产方向不动摇，在制度框架的设计上更加完整的体现破产法对国民经济、企业、个人的指引、规范、导向、评价、预测等功能，健全激励机制，通过正向鼓励与反向规则互动促进破产机制在实践中的运用。同时，坚持“法治是最好的营商环境”的理念不动摇，把促进市场的有序发展作为改革目标。破产制度的改革必须以成本导向规范社会行为，设计简便易行的“小破产”程序及明确的和解程序，为司法外和解提供法律基础。破产制度改革更要破除传统偏见的束缚，扩大破产法的适用主体。如今，破产法制依然仅能保护企业利益，个人因不具备破产资格而无法运用破产法“起死回生”。自然人是市场经济最为重要的主体，个人破产制度的长期缺失，会导致个人债务危机越发严峻。推动建立个人破产制度及相关配套机制是破产制度改革的重点。建立个人破产制度需要坚持“市场化”，在尊重市场规律的前提下，给予“诚实而不幸”的人“起死回生”的机会。总之，我国市场化破产的完善之路，是实现法治助力营商的根本道路。

（作者为南京师范大学法学院博士研究生）

【参考文献】

①陆晓燕：《运用法治手段化解产能过剩——论破产重整实践之市场化完善》，《法律适用》，2016年第11期。

②叶建平：《涅槃之道——破产的应然思考与实然探索》，北京：法律出版社，2019年。