进口固废再生利用行业的政策调整及展望

余芬芳

（泉州市固体废物与化学品环境管理技术中心,福建 泉州 362000）

近年来，我国进口固废的政策发生了许多重大变化，对我国再生利用行业形成了很大的冲击。不可否认，在过去几年，进口可用作原料的固体废物（简称“进口固废”）对我国经济的发展起到了积极的促进作用，但是随着环境问题的日益凸显和我国经济的转型升级，从前粗放式的发展思路已不再适应当前国情，进口固废政策的重大调整势在必行[1-2]。

1 固废进口的背景分析

1.1 进口固废对我国国家产业发展重要战略意义[9-12]

1.1.1 填补我国原材料缺口的需求

我国的人均资源较为贫乏。20世纪80年代以来，我国经济迅速发展，对原材料的需求也不断增大，但受开发技术、资源总量等因素的制约，原材料的缺乏成为制约我国经济发展的重要“瓶颈”之一。进口固废对原材料有显著的替代作用，可填补我国原材料的缺口，对我国当时经济的发展起到了很大的推动作用。

1.1.2 节能减排的环境需求

进口固废加工利用与原生资源的加工利用相比，总体能耗更低、污染物排放更少，节能减排效益显著。据测算，利用1万t废塑料可节约3万t原油；利用1万t废纸可节约1.2万t标准煤、100万t水、600万kW·h电、300kg化工原料，少排放90万t废水；利用1万t废钢铁可节约0.4万t标准煤，少产生1.2万t矿渣[9]。中国有色金属工业协会通过分析、计算得出：生产1t再生铜相当于节约734t水、3.3t标准煤，减少二氧化硫排放0.14t，减少固体废物排放420.5t；生产1t再生铝相当于节约15t水、7674t标准煤，减少废气排放19t，减少固体废物排放64t[10]。

1.1.3 平衡对外贸易关系的需求

研究表明我国加入WTO后，对外贸易飞快发展，取得较大的成就。但我国外贸增长模式主要是以资源环境密集型产品为主导的粗放型增长，长期的资源环境“逆差”给我国的资源环境带来了较大的压力。进口固废相对于原生资源而言，由于其加工过程中能耗更小、产废更少，对于缓解对外贸易的资源环境“逆差”发挥了重大的作用[11]。

1.2 进口固废的优势分析

1.2.1 进口固废货源稳定

发达国家垃圾分类制度完善，能够有效回收废塑料、废纸等可用作原料的固体废物。但发达国家环境保护标准高，劳动力成本高，处理这些废塑料需要较高的成本，所以发达国家大多是废塑料净出口国，加上其国际分工地位，决定了发达国家对再生资源需求并不高，所以发达国家回收后的固体废物大多出口到发展中国家，保证了我国稳定的货源[4]。

1.2.2 进口固废品质较好

以进口废纸为例：一是进口废纸以木浆为主，纤维强度高，可用于制作中高档纸制品，而我国废纸以草类纤维为主，纤维强度低，多用于制成低档纸制品。二是我国目前回收体系尚不完善，废纸多由个体回收，多掺杂其他种类废物，回收质量较差，使用前分选提纯成本高，再生利用过程中排污量增加。因此进口废纸的市场竞争优势更大，其他类别进口固废也大多如此[3]。

1.2.3 进口固废利润高

进口固废不仅质量优于国内收集的可用作原料固体废物（简称“国废”），价格与国废相比也具有较大的优势：一则国外发达国家对专门从事生活垃圾分类、固体废物处置的单位有完善的补贴政策；二则即使加上海关报关及运输、人工成本，进口固废较国废仍存在明显的价格优势。此外，相对于国废，进口固废从海关取得的海关进口增值税专用发票可用来抵扣企业的销项税额，从而进一步降低了原材料成本。

2 禁止进口固废的背景分析

2.1 我国近年进口固废情况趋势分析

通过对生态环境部2015-2017年公布的批文情况进行分析汇总，不难发现，我国进口固废的企业申请量逐年剧增。

图1为我国2015-2017年固体废物进口情况汇总表，由图1可以看出，2015年我国固体废物企业申请进口量为11752万t，2016年申请进口量为58390万t，较2015年增长了4倍；2017年1-5月企业申请进口量为50336万t，接近2016年整年度的申请量，故2017年6月份以后生态环境部当年没有再发放批文。而实际核定进口量在生态环境部的压制下，逐年递减，可见生态环境部面临的压力越来越大。

图2 2015-2017年申请量趋势图

图3 2015-2017年核定进口量趋势图

图2和图3可见，2015-2017年，企业申请进口大多集中在每年的第一季度，经统计，企业每年第一季度的申请量占全年申请量的70%以上。由此不难看出，进口固废加工利用行业乱象横生，企业已经不再是根据生产需要申请批文，更多的是将批文当成一种有价值的商品进行储备，倒卖批文等违法现象也随之而来。一系列固废进口收紧政策出台后，2018年进口量为2072万t，较上一年度减少53.2%，且四个季度的核准进口量基本持平。

2.2 进口固废带来的问题日益凸显[3，5]

正是由于进口固废高额利润的驱动，进口固废加工利用行业出现的违法现象日益增多，进口固废带来的问题日益突显。

一是我国进口固废加工利用企业规模小、地点分散，加工技术和环保处理水平较低，进口废物加工过程中的二次污染问题非常突出。2017年6月，环境保护部开展了为期1个月的进口废物加工利用行业环境违法行为专项行动，共检查企业1792家，存在环境问题、需要立案处理处罚的企业高达1074家，占检查企业总数的60%。

二是倒卖进口固废批文、进口固废未加利用直接转售、未在定点设施加工利用等违法现象时有发生。进口贸易公司、进口固废加工企业直接将进口报关后的固体废物转售给小企业、小作坊加工利用，而小企业、小作坊大多生产加工设施落后，没有配置符合排放标准的废水、废气等污染治理设施，或为节约成本，未正常使用废水、废气等污染治理设施，加工过程中对环境污染极大。尤其是再生塑料，我国再生塑料小作坊众多，大多没有合法手续，加工地点隐秘，易变换加工地点，政府部门彻底取缔难度大，对环保部门日常监管压力较大。

三是非法走私废物的案件屡禁不止。一些国内外不法分子相互勾结，利用我国海关监管的漏洞，在进口固废时夹带电子废物、危险废物、生活垃圾等禁止进口固体废物在我国非法倾倒、处置，对我国环境造成了极大的影响。据不完全统计，洋垃圾走私进口数量达国家发放的固废进口配额的数十倍[8]。

3 进口废物的政策调整

随着进口固废带来的环境问题日益凸显，国家出台了一系列固体废物进口环境管理制度改革的政策，从根本上铲除洋垃圾的藏身之地，对改善生态环境质量、保障人民身体健康、维护国家生态环境安全具有重要作用[1，6]。

⑴2017年7月，国务院办公厅印发《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，进一步严格了固体废物进口管理。方案明确指出2017年年底前，全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物；2019年年底前，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。

⑵2017年8月，原环境保护部等5部委联合发布了《进口废物管理目录》（2017年）的公告，对现行的《禁止进口固体废物目录》《限制进口类可用作原料的固体废物目录》和《非限制进口类可用作原料的固体废物目录》进行了调整和修订，将来自生活源的废塑料、未经分拣的废纸、废纺织原料、钒渣等4类固体废物，从《限制进口类可用作原料的固体废物目录》调整列入《禁止进口固体废物目录》。

⑶2017年12月，原环境保护部修订完成《限制进口类可用作原料的固体废物环境保护管理规定》，对进口固体废物提出了更高的环境保护管理要求。这一些列政策法规的出台，将会进一步规范固废进口相关行业的发展，对于一些大型规范的再生利用企业来说是挑战更是机遇。

⑷2018年6月，国务院公布《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出“全面禁止洋垃圾入境，严厉打击走私，大幅减少固体废物进口种类和数量，力争2020年年底前基本实现固体废物零进口”。

4 进口固废加工利用行业展望及建议[1-2，7]

一是建议国家加强国内上游金属矿产原料开采、加工能力建设（金属矿产、纺织原料、纸张纤维、石化加工等）的规划与引导，保障发展和市场流通需要的物质基础（资源），防范过度依赖海外市场而导致的国内市场环境大幅波动，进而影响国家经济建设和稳定。

二是加强国内生活垃圾分类体系建设、资源再生网点建设。推行生产者延伸制度，扩大试点范围，推广成熟试点经验，形成产业链闭环优势效应。城市规划建设时留有相应土地指标，解决再生资源行业赋税过重，社会源固废无正规发票等问题。

三是环保部门应加强企业监管，继续打击“散乱污”企业，取缔污染严重的小企业、小作坊加工点，利用财税政策、行业政策等手段多措施并举扶持优质、规模企业做大做强。利用国家“一带一路”政策和海上丝绸之路等政策，扶持有能力、有条件的规模企业走出去，到海外（东南亚、中亚、非洲、俄罗斯等地区）设厂，降低生产成本，从国外生产半成品后进口国内。

结合泉州实际，泉州进口固废主要是废纸和废塑料。废纸再生利用企业主要是生产牛卡纸、瓦楞纸和薄纸板，可以利用秸秆制浆新技术代替传统造纸技术，秸秆制浆全程不产生黑液，又能减少焚烧秸秆产生的烟雾污染，利用秸秆制浆不仅可以解决企业原材料缺乏的问题，又可以减少环境污染。

受环保督察常态化、进口政策调整、废塑料的国内需求增大、国际原油价格变化等多重因素影响，以及我国一些大型规范的废塑料回收、加工利用企业的快速发展和国内废塑料加工利用体系逐渐完善，废塑料回收量持续增加，发展循环经济产业园区将是未来废塑料加工利用行业发展的主导方向[13]。

从泉州市的情况来看，一些规模小、生产工艺简单的废塑料加工利用企业转型升级难度大，可依托福建海西再生资源产业园区，采取企业进园区的模式，共同发展循环经济产业园；同时，一些大型的废塑料加工利用企业也可通过引进国外先进设备，提高废塑料的分选、加工效率，提升我国再生塑料的品质。有条件的企业也可在国外建厂，将废塑料加工成再生颗粒再进口到国内进行加工利用；一些利用进口再生塑料生产成终端产品的综合性企业，可用国废生产的塑料米添加原生塑料米的方式来保证产品质量及企业的市场竞争力。此外，福建联合石油化工有限公司聚乙烯和聚丙烯生产能力分别为90万t/年和55万t/年，可提供泉州及周边塑料制品、纺织、服装等产业的原料，可防止因国外货源中断或垃圾分类体系建设缓慢导致对地区产业的影响。