我国失业保险促进就业功能不足问题探析

唐云霓

（北京化工大学，北京 100029）

自从我国失业保险制度确立以来，一直在不断完善和发展，失业保险具有保障失业群体基本生活、预防失业以及促进就业的功能。但是在实际运行过程中我国的失业保险制度对于促进失业群体就业的作用发挥不足，失业保险未能有效降低社会中的失业率，失业保险基金中对于促进就业功能发挥的支出较低，对其支持力度不足。

1 问题的提出

相比于养老保险等基金面临的巨大亏空而言，失业保险基金反而呈现出持续增长、大量结余的状态。根据《中国人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计（见表1），近五年来失业保险基金的增长幅度虽然从2013年的25.8%降至2017年的4.1%，但是由于其原本结余的基数大，所以基金结余的总量仍然很大，在2017年基金结余更是达到了5 552亿元。通常情况下，基金的结余对于各领域社会保障功能的发挥以及可持续发展提供了物质支持，然而实际上失业保险基金的大量结余却恰恰暴露出运转和使用上的问题。

表1 我国2013—2017年失业保险基金结余情况

根据近五年的《国民经济和社会发展统计公报》的数据统计，由表2可知我国城镇登记失业人数除了在2017年略有下降之外在其他年份均呈现小幅度增长，城镇登记失业率大都保持在4%左右，失业人数并没有显著减少。由表3可知失业保险金的领取人数远少于城镇登记失业人数，并且在2017年呈现减少趋势，失业保险的受益范围相当有限。此外，从学者统计职业介绍成功率来看，近十年使用保险基金的职业成功介绍率逐年降低，并在2016年达到最低，仅是37.31%，可见失业保险对于失业人群的帮扶作用较小，未能充分起到降低失业率、促进就业的作用。

表2 我国2013—2017年城镇失业登记人数及失业率情况

表3 我国2013—2017年领取失业保险金人数情况

一方面失业人口不断增加，另一方面失业保险基金持续结余未能有效花出，失业保险基金未能有效降低失业、失业保险促进就业功能难以有效发挥是我们亟待解决的问题。

2 失业保险促进就业功能不足的原因分析

我国失业保险在实际运作中促进就业功能发挥不足的原因是多方面的，但是其中失业保险基金中支出最重要的一部分即失业保险金的发放标准低且单一、失业保险基金使用渠道狭窄而难以对失业人群提供再就业支持是失业保险促进就业功能发挥不足的重要原因。

2.1 失业保险金发放标准较低

失业保险首先是保障失业群体的基本生活，只有当基本生活需要满足之后才能进一步发挥促进其再就业的功能，失业人群也只有在能够拥有基本生活保障的前提之下才有能力去寻求再就业机会，然而我国失业保险金的待遇却非常有限。根据《失业保险条例》第十八条规定失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准 、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定，然而在实践中其水平通常为当地最低工资的60%～80%[1]，失业保险金的待遇水平有限阻碍失业群体能够在满足基本生活的基础之上去寻找工作机会，由此阻碍了失业保险促进就业功能的发挥。

以北京市为具体案例，通过对2015—2018年北京市人力资源和社会保障局发布的 《关于调整失业保险金发放标准的通知》中失业保险金发放标准统计（见表4）可知，近四年来失业保险金的标准虽有小幅度增长，但是增长幅度较低，停留在较低的标准，而近四年来我国经济持续健康发展、物价水平不断提升，这样的金额发放标准难以维持失业群体日常生活所需，更何况是在物价水平并不低的北京市。

表4 北京市2015—2018年失业保险金发放标准

2.2 失业保险金发放标准单一

目前失业保险金的发放标准一直是采用固定支付模式，基本上是以缴费年限来划分，缴费年限相同的失业群体受到的失业保险金待遇相同，而未考虑其他因素。从北京市近4年保险金发放标准（见表4）可见，20年以下每个等级以5年为梯度，依次增加几十元。现行的这种给付标准单一的失业保险金发放模式虽然简洁易行，但是不考虑失业者存在家庭背景及赡养压力、教育背景及文化水平、失业前工资水平等差异，有失公平，制约了失业保险制度促进就业功能的发挥[2]。给付标准单一难以发挥有效的激励作用，不同失业者在失业前为社会所做贡献不同，而因累计缴费年限相同在失业后获得相同的失业保险金，容易使从业时付出更少努力的失业者产生懒惰心理，不利于其之后再就业。

从目前来看我国失业保险金的待遇水平较低，失业保险金发放标准单一，且未能建立起跟随物价上涨而变动的灵活机制，难以充分发挥失业保险保障生活的作用。

2.3 失业保险基金资金使用渠道狭窄

失业保险基金支出范围主要包括失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金、领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴等[3]。目前失业保险制度中较为直接促进就业的途径体现为失业保险基金使用在职业培训和职业介绍这两个方面，公共就业服务部门通过一系列方式选取并联系就业服务机构来进行对失业者的职业培训和职业介绍。其中“职业培训补贴”是将失业保险基金用在购买职业培训、为培训机构进行补贴以及促进劳动者参与培训的方面。虽有这两大使用途径，但是其并未得到有效实施。根据2008—2017年《中国劳动统计年鉴》的数据整理所得（见表5），职业培训补贴支出在失业保险基金支出中的占比在近十年来整体呈下降趋势，在2012—2016年虽呈波动趋势，但整体占比仍较低，在2016年更是降到了5.52%，失业金的发放在失业保险基金总支出的占比由2007年的59.46%降为2016年的31.70%，但比较而言，在整体上仍明显多于职业培训补贴支出。通过职业培训补贴支出和失业金补贴支出在失业保险基金支出中的占比可见，失业金还是占据失业保险基金使用的重要方面，而失业保险基金对职业培训的支出力度较小，其促进就业功能发挥不足。

表5 职业培训补贴支出、失业金支出在失业保险基金支出中占比情况（%）

在具体运作中各省市依情况不同而支出的范围也有所不同，但是整体而言其中失业保险金支出占据了失业保险基金支出的主要内容，用于提供再就业帮扶项目的投入、投资少之又少，除发放失业保险金等支出之外的基金基本处于闲置状态，使用渠道比较单一。职业介绍直接为失业者提供就业机会，使他们在自身信息获取渠道不足的情况下得到有效帮助；职业培训能够将失业者就业能力提升至新的平台而不是受困于与自身现有技能匹配的狭小选择范围内。总的来说，这两种方式都能够从长远角度解决失业者的失业问题，比发放失业金更让失业者具有可持续发展能力，如果有效实施这两类措施能够促进失业者增强自身的就业能力[4]。而目前在失业保险基金中为失业群体提供职业培训、职业介绍的支出不足，失业保险基金使用渠道单一、效率不足，难以为失业群体再就业提供支持。

3 失业保险发挥促进就业功能的对策分析

我国失业保险促进就业功能在实践中发挥不足的背后体现了失业保险制度存在一定问题，其中现行失业保险金的发放标准和失业保险基金的使用渠道方面仍存在有待完善之处，据此，笔者提出以下对策思考。

3.1 合理调整失业保险金待遇水平及发放标准

如前文所述，我国目前失业保险金待遇标准普遍较低且标准统一，难以使得失业保险促进就业功能有效发挥，因而应当合理调整失业保险金待遇水平以及改进失业保险金发放模式。

所谓合理调整并不是盲目提高失业保险金待遇，而是包括两个方面，其一是适当上调失业保险金待遇水平，提高失业者在失业之后过渡期的生活水平，使失业群体在满足基本生活需要的前提下寻找合适的就业机会，而不是为了追求基本生存需要的满足而进行短暂奔波。其二是应当将失业保险金的发放划分不同标准，充分考虑失业群体生活条件等因素，细分失业群体以针对不同的群体不同待遇。针对家庭生活水平尚且、家庭负担较轻且个人能力较强的失业人群可以更多采取职业培训方面措施为其尽快寻找到就业机会提供能力支持，而针对家庭条件较差、家庭负担较重且个人劳动能力不足的失业人群可以在已提高的失业保险金标准之上再次适当提高失业保险金待遇，在先满足其基本生活需要的前提之下为其提供职业介绍。针对失业前工资标准较高的失业人群提供比失业前工资标准较低的失业人群更高的失业保险金，以鼓励其继续为国家和社会做出贡献。

3.2 创新失业保险基金使用途径

通过创新失业保险基金使用途径来支持促进就业功能的发挥，就要改变大部分地区重视失业保险金发放而看轻再就业培训的基金使用方式。一方面可以提高失业保险基金中用于职业培训的支出比重，通过提供创新培训模式来发挥失业保险促进就业的功能，改变“重生活保障，轻促进就业”的旧思路，资金适当地向促进就业项目补贴倾斜，改变给付方式，充分发挥失业保险的促进再就业功能[5]，如可以补贴与校企合作途径，通过高校专家的职业理论培训和企业管理者的职业技能培训、就业形势分析等培训课程多方面为失业群体提供再就业支持。另一方面增加失业保险基金使用的其他内容，设立求职补贴、创业补贴和创业支持培训等，激励失业群体主动走入社会寻找求职和创业机会。与职业技能培训不同，创业支持培训除了对创业技巧和创业信息的教授之外，还可以包含对失业群体的创业精神的培训，从促进其树立正确、有远见的创业意识和敢于尝试创新的创业精神来为其实现就业提供支持。此外，可以借鉴国外经验来创新我国失业保险基金的使用途径，如美国企业在进入到运行低迷境况需要通过大规模裁减人员来降低成本、维持运行的时候，政府会使用失业保险基金给予企业补贴扶持，以此减少大规模裁员现象的发生[6]。虽然企业的运行主要是受到市场机制的调节，但是美国这一经验给我们提供了失业保险基金又一创新使用的启示，即从事后补贴救助转到事前预防支持，在对于失业群体进行在失业后的帮扶基础上采取预防大量员工失业的措施，或者提前为其失业后过渡阶段提供短期职位、转业培训等支持措施。总之目前失业保险基金的大量结余体现了其未能被充分合理使用的状况，这对于失业保险促进就业功能的发挥是一大阻碍，创新失业保险基金的使用途径、让失业保险基金“物尽其用”，是发挥失业保险促进就业功能的重要方式之一。

4 结语与启示

就业问题一直是国家社会关注的重要问题，近些年来我国处于经济发展转型新时期，结构性和周期性失业问题凸显。失业保险不仅具有经济功能，也具有政治功能[7]，其对于我国社会和谐稳定及经济发展具有十分重要的作用，自从1986年我国失业保险建立以来一直在不断完善和发展，但是在实践中仍暴露出一些问题，现阶段失业保险更多侧重在发挥保障失业群体基本生活的功能，而其具有的促进就业、预防失业的功能发挥不足。

目前失业保险未能有效降低失业率、促进就业功能未充分发挥的背后是失业保险金发放标准和使用渠道存在问题。占据失业保险基金支出的重要内容——失业保险金的发放标准较低且标准统一，难以保障失业人群在失业后的基本生活需求，未能为失业人群再就业提供有效帮扶和激励，制约了失业保险促进就业功能的有效发挥。失业保险基金中对促进就业功能发挥的渠道较为单一，作为主力的职业培训和职业介绍得到的补贴支持比重不断下降且并未有效实施，失业保险基金大量结余但是并未有效利用到促进失业群体再就业功能上，相反，很多结余资金处于闲置状态，对失业人群再就业支持不足。因人而异合理调整失业保险金发放标准、增加失业保险基金用于促进就业功能上的使用渠道，从而更好地促进失业保险发挥其促进就业的功能。