低碳城市建设与产业转型升级的对接研究

耿世刚 孟卫东 尹 凡

近年来，随着中国城市化进程逐渐加快，城市人口、交通、环境、能源等问题不断凸显，气候、环境问题正深刻影响着国人的生存和发展，也成为未来中国城市发展的制约因素。低碳城市建设正是在温室效应、空气污染加重以及资源枯竭引发城市发展危机等复杂问题的背景下被提出的。低碳城市建设是指城市在保持现有经济发展速度和质量不变甚至更优的前提下，能源消耗和CO2排放量处于较低水平，在城市内部建立资源节约型、环境友好型的良性可持续的能源生态体系。①李东和、刘甦：《建设低碳城市的方法与对策综述》，《山东建筑大学学报》2016年第31期。

随着中国经济的持续稳定增长，2018年中国GDP总值超过90万亿元，人均GDP将近1万元。中国已经成为中等偏上收入经济体，距离成为高收入经济体越来越近。但是中国的产业结构还处于产业链的中低端，需要实现向产业链高端的升级。没有产业结构的转型升级，这一目标是难以实现的。中国正处在工业化和城市化加快发展的时期，一些高碳产业仍然是支撑国民经济发展的主导产业。同时，受中国资源条件约束，中国的能源结构以煤为主，低碳能源资源的选择有限。②中国广播网：《低碳经济与产业结构调整》2010年3月18日。因此，无论是降低生产领域的能源消耗量，还是降低CO2的排放强度，都对调整和优化产业结构提出了明确要求。低碳城市建设成为未来城市的必然选择，但其发展需要借助城市产业转型升级，实现低碳城市与产业结构升级的融合发展，切实推进城市产业结构低碳化。

就目前来看，中国低碳城市建设中，多种产业的能源利用不合理，产业总体单一，信息化、网络化与智能化程度不高，高污染、高能耗及高排放严重，低碳创新技术与高层次人才短缺等问题还比较突出，产业结构升级需要推进低碳化，需要不断朝着城市建设协调化、结构知识化、排放低碳化的方向努力。①杨英法、周子波、陈静：《以文化和智能制造推进先进制造业发展的路径研究——以河北省为例》，《云南社会科学》2018年第3期。因此，必须促成低碳城市建设与产业转型升级的对接。为此，就要在城市建设中坚持发挥政府的主导作用，提高第一产业的碳汇转化率，推动第二产业内源性自主创新与外源性技术扩散，推进城市低碳产业经济主体建设，带动城市建设科技创新，发展城市循环经济，通过提升城市功能服务水平等促进产业转型升级。

一、低碳城市建设与产业转型升级的对接是实现双赢的重要举措

低碳城市建设与产业转型升级之间存在着密切关联，两者相互制约、相互促进，把两者对接是实现双赢的重要举措，是促进低碳经济发展的必然选择。由于产业结构会在产业规模、发展速度和发展方向等方面对低碳城市建设产生影响，而低碳城市建设又对产业结构提出低碳、循环、节约等要求，能促进产业结构优化升级，两者相互作用机理如图1所示。

图1 低碳城市建设与产业转型升级相互作用机理

低碳城市建设与产业转型升级对接，可实现双赢的原因是：其一，低碳城市建设与产业转型升级对接有助于降低城市碳排放。降低城市碳排放是实现低碳经济、建设低碳城市必不可少的手段。低碳城市建设的目的在于将气候变化对人类的负面影响控制在可控范围内，从而保障后代人的利益。而产业结构优化升级通过节能技术及再生能源的应用，有效减少城市碳排放，避免城市发展中对资源的过度消耗，实现能源的高效利用。其二，低碳城市建设与产业转型升级对接有助于缓解能源供给压力。低碳城市建设更加注重低碳能源（如风能、太阳能、生物质能等）的供给，降低对化石能源的依赖程度；更加强调能源节约和能源使用效率的提高，缓解能源需求量快速增长给城市发展带来的压力，进而确保城市能源安全问题。其三，低碳城市建设与产业转型升级对接有助于城市竞争优势的建立。通过产业结构调整，形成低碳产业，能够帮助城市及早调整城市规划，避免对传统工业中高消耗、高污染产业的过度依赖；通过及早规划布局，引入火电减排、新能源企业、节能建筑、循环经济、环保产业等低碳产业体系，有助于城市经济发展中形成新的增长极，增强城市经济实力，提升城市竞争力。

二、低碳城市建设与产业转型升级对接的制约因素

（一）城市低碳建设缺乏政府综合协调，产业结构和能源利用不合理

政府的宏观调控对于调整产业结构，促进城市低碳产业发展起着至关重要的作用。但目前中国低碳城市建设过程中普遍存在政府规划协调不到位、产业结构不合理、能源利用不充分的问题。首先，政府部门城市规划和协调不到位，使低碳城市建设和产业转型升级对接受阻。城市规划是由政府主导的一种公共政策的综合表现，城市规划中应以降低城市碳排放、提高城市居民生活质量为基本目标。但是，当前城市规划中往往将经济增长放在首位，这也间接导致企业在发展中一味追求粗放式的高速增长，缺乏远期规划，导致严重的环境污染。另一方面，城市大规模无序扩张，导致城市人口过度集中、土地利用不当问题不断蔓延，城市家庭汽车数量的高速增长和城市空间的无序扩张又进一步导致城市生态的迅速恶化，首都变“首堵”、雾霾爆表等现象频发；其次，城市产业结构不合理也使低碳城市建设和产业转型升级对接受到影响。目前中国产业结构主要依赖能源消耗大的第二产业，而金融保险、旅游等第三产业发展滞后，导致低碳城市建设中对碳能源的需求量居高不下，制约低碳城市建设目标的实现。最后，能源利用不合理也制约了低碳城市建设和产业转型升级的对接。目前中国的主要能源是煤炭，虽然近几年石油、天然气等能源的使用范围不断扩大，但煤炭仍然是国家能源的支柱，占能源消费总量的63%；而石油和天然气分别只占18%和8%。①中国产业信息网：《2017年中国能源消费结构预测》，2016年12月7日。由于中国石油和天然气的储备量比煤炭的少，导致中国以煤炭为主的能源结构不会在短时间内发生变化。与其他化石能源相比，煤炭不够清洁、环保，且存在能源利用效率不高的问题。全国85%的CO2、90%的SO2和73%的烟尘都是由燃煤排放的，由此带来的CO2、SO2等污染问题也制约了低碳城市建设目标的实现。

（二）城市产业结构单一，高资源依赖度的产业占比多，降碳难度大

进入21世纪以来，中国城市产业结构不断优化，但总体来讲，中国是一个处于工业化进程中的发展中国家，推动经济增长的支柱和主导力量也基本都是工业部门。由于城市发展建设对本地资源过度依赖，逐渐形成以资源型产业为主导的经济发展模式。这种以高度依赖资源为主导的单一产业结构使生态遭破坏、城市环境污染等问题愈加突出，城市经济发展停滞，自我创新发展能力不足，降碳难度加大，城市的生存发展受到前所未有的威胁和挑战。

中国国民经济仍然过分依赖农业和工业，服务业相当落后。与发达国家相比，中国第二产业占GDP的比重在40%左右，第三产业占比在50%左右；而发达国家第一产业的占比一般不超过5%，第二产业一般不超过30%，而第三产业所占比重通常在65%以上。可见，中国产业结构单一，仍有较大的优化空间（如图2所示）。②中国民生银行研究院：《我国改革开放40年产业结构演进历程与新时代现代化产业体系构建研究》，《民银智库研究》2018年第11期。城市发展对第二产业的过度依赖，导致低碳城市节能减排降碳的难度凸显，尤其是中西部地区，部分指标进度滞后，环境事件时有发生，存在认识不足、难以适应新形势等问题。因此，在低碳城市建设中，亟待通过产业结构优化升级，扎实推进节能减排降碳。

图2 1978年-2017年中国三次产业结构变化趋势（单位：%）

（三）城市能源消耗量大，生态环境破坏严重，制约城市低碳建设

改革开放以来，中国产业发展成就举世瞩目，但高投入、高能耗、高污染的增长模式也影响了中国低碳经济的发展，成为当前低碳城市建设的制约因素。2010年随着中国重新加大产业结构优化调整力度，中国能源消耗逐步进入下行通道，但与发达国家相比，中国能源消耗总量仍然较大，GDP单位能耗与其他国家相比还存在很大差距，中国（以2014年为基准）分别是美国的1.3倍、英国的2.4倍、法国的1.8倍、德国的2.0倍、日本的1.9倍、印度的1.5倍。③中国民生银行研究院：《我国改革开放40年产业结构演进历程与新时代现代化产业体系构建研究》。

进入21世纪，中国人均二氧化碳排放量快速增长，远高于全球和中等收入国家的平均水平（如图3所示）。④中国民生银行研究院：《我国改革开放40年产业结构演进历程与新时代现代化产业体系构建研究》。环保部公布的《2016中国环境状况公报》显示，2016年，全国338个地级以上城市中，仅有84个城市环境空气质量达标，它们仅占全部城市数量的24.9%。保护和改善城市生态环境是控制城市环境污染恶化、发展城市低碳经济的重要一环，亟待通过产业结构调整来保护城市生态环境，避免城市产业结构不当对低碳城市建设的阻碍。

图3 人均二氧化碳排放量变化趋势

（四）低碳科技创新能力不强，高层次人才缺乏，产业转型升级动力不足

近年来，中国的研发经费投入总量和投入强度持续提升，2017年中国研发经费投入强度已经上升至2.12%，居世界第二位。但国内发明专利和授权量占全部专利的比重不到40%和20%，远远低于发达国家。同时，中国拥有自主知识产权核心技术的企业不多，技术创新仍然主要依赖从国外引进或者模仿国际先进同行，大部分企业研发创新能力较弱。低碳科技创新能力的短缺，进一步限制了城市产业转型。另一方面，中国的劳动者整体素质、劳动组织效率存在较大提升空间，生产效率高的新兴行业在城市产业体系中的比重亟待提高，科研投入成果转化为实际应用的效率有限，产业发展的创新驱动力不够强劲，这些不足成为制约低碳城市建设的重要因素。人才资源不足、配置机制不健全等人才方面的因素也影响了低碳城市建设中的科技创新能力，进而影响城市的产业转型。

三、推进低碳城市建设与产业转型升级对接的路径

（一）坚持政府主导，科学合理规划，以低碳发展理念促进产业转型升级

为推进低碳城市建设，实现产业转型升级，政府要充分发挥自身的主导作用，通过低碳城市产业科学规划、财政扶持、税收优惠等手段，促进城市低碳产业发展。

1.加强城市发展战略的合理规划，部署低碳城市的建设与发展。科学合理的城市规划是建设低碳城市、促进产业转型升级的第一步。地方政府要尽快制定发展低碳产业的规划，与经济社会发展规划、能源规划、循环经济规划统筹协调，形成地区低碳经济发展蓝图；制定基于市场的碳管制度，开设碳交易市场；制定低碳产业的统计和考核指标，并作为城市经济社会发展规划中的引导指标；制定城市重点行业和部门的低碳产业发展规划，以低碳为目标调整产业结构；构建科学、合理、有序、低耗、高效的城市产业结构和城市空间结构，缓解城市交通拥堵、空气污染、城市能源紧张；在规划中遏制城市主城区“摊大饼式”的蔓延趋势，优化城市空间结构，避免主城区人口密度过高和功能过度集中。

2.调整城市财税政策，加大对产业转型的财税支持力度。中国低碳城市建设离不开产业结构调整和升级，而财税政策正是推动产业结构转型的有效手段。基于当前国内现有的财税政策，可通过以下做法促进低碳城市建设和低碳经济发展：（1）调整征税原则。注重效率和公平兼顾的原则，避免操之过急，使碳税的征收给一些行业带来不当的竞争优势，真正实现碳税征收的目的，促使企业转变生产方式和采用新技术来降低碳排放，保持税收的公平性；（2）推行低碳导向的财政支出政策。通过出台向低碳产品和低碳生产方式倾斜的财政支持政策，引导企业进行低碳转型，并为向低碳生产转型的企业提供相应的税收优惠政策；（3）开征符合低碳城市建设要求的碳税。针对向大气中排放二氧化碳的生产经营和消费活动开征碳税，开征对象包括排放二氧化碳的各种所有制和规模的企业、行政事业单位、社会团体以及个人。

（二）培育城市低碳产业，以低碳产业发展促进产业转型升级

在低碳城市的建设中要不断调整城市经济结构，提升城市工业生产技术水平和能源利用水平。其具体途径包括：

1.优化城市三次产业结构，降低城市重化工业比重。其重点是要加强城市第三产业在国民经济中的占比，逐渐降低第二产业比重。通过大力推进清洁能源的产业化，积极促进清洁能源和可再生能源在城市中的应用，实现对重工业的重点改造，打造绿色新型工业；积极推动先进装备制造业的发展，调整优化原材料工业，加快城市低碳装备制造和节能汽车产业的发展，培育发展战略性新型产业；大力扶持高新技术产业，加大节能环保、可再生能源及替代性能源的研发力度，发展新一代的信息技术、节能环保、新能源、生物、高端装备制造等产业，形成新能源、物联网等新业态的城市竞争优势；加大对城市污染性工艺、设备和企业的淘汰力度，提高城市低碳产业的准入条件；优化城市产业布局，实现同类或类似产业的集中布局，形成集中式的产业园区，使配套产业就近安置，便于集中管理，有效减少运输成本和资源消耗，实现城市节能高效发展。

2.优先发展低碳产业，破解低碳城市建设的资源瓶颈。（1）要大力发展新能源产业，包括核能、风能、太阳能、生物质能等。新能源产业具有低污染、高储备的优势；（2）要大力发展节能环保产业。环保产业是防治城市环境污染的物质基础和技术保障，因此亟需通过扩大环保产业规模、优化环保产业产品结构和环保产业区域结构、大力开展环保产业技术研发工作等途径促进环保产业的跨越式发展，为保护和改善城市环境，实现低碳城市建设提供物质和技术保障；（3）大力发展碳汇造林产业。要以国际市场为导向，争取CDM造林再造林碳汇项目，抢占碳汇发展制高点，鼓励发展地方政府和民间碳汇项目。

（三）推动城市建设科技创新，以发展低碳技术促进产业转型升级

加快低碳城市以企业为主体、市场为导向、产学研金政等相融合的科技创新体系的构建，在更大范围内集聚科技创新资源，推动低碳城市的产业转型升级。具体措施包括：

1.加大对低碳技术研发的投入，夯实城市产业升级基础。（1）要加大低碳技术科研经费投入，鼓励低碳技术成果转化，依靠新能源技术、新材料技术以及循环生产、清洁生产、环境保护等先进技术，不断提高城市工业能源利用效率，降低废弃物产出量和碳排放量，提高产业生态综合效率；（2）要加强政府在节能减排技术方面的资金投入，重点是要发展洁净煤高效燃烧以及先进发电技术，通过发展煤炭加工领域的新技术，促进城市能源结构中煤炭的清洁高效开发利用，摆脱节能减排难度大的困境；（3）加大城市清洁能源开发利用技术的研发力度，其中包括太阳能光伏开发利用技术、秸秆直接燃烧发电技术、煤层气（瓦斯）抽采利用技术、碳汇技术及碳封存与捕获技术，通过低碳重大关键技术的研发与成果应用，推动城市建设的科技创新，支撑城市低碳经济发展，促进产业转型升级。

2.加强低碳技术研发和产业化，提高城市低碳技术自主创新水平。（1）要加强国际和国内技术交流，积极参与全球应对气候变化体系，加大与发达国家在洁净煤、光伏发电、新能源汽车等领域的技术交流和合作，通过引进先进的节能减排技术，为产业转型升级提供技术支撑，通过技术升级进而推动产业结构的绿色化、低碳化；（2）要充分发挥城市已有的大型企业和高新技术企业技术研发优势，促进中国自有的低碳技术开发和储备，提高低碳技术和低碳产品的核心竞争力，加快低碳技术产业化发展进程；（3）建立城市低碳技术交易及合作服务平台，通过平台实现低碳技术转让及成果转化，加快中国低碳技术的产业化和市场化，进而为低碳城市建设服务；（4）坚持城市为主导的高标准引进低碳技术、高层次引进低碳产业、高优惠政策引进专业人才的方针，建设城市高水平的低碳技术研发和产业化基地，形成城市低碳核心竞争力，充分发挥政府的引导作用，加强城市人才队伍建设，推动低碳技术研究，助力城市产业转型升级。

（四）加强低碳城市循环经济建设，以资源节约促进产业转型升级

发展循环经济是贯彻落实科学发展观的必然要求，符合当今世界发展潮流。循环经济是发展低碳城市的基础，它发展到一定阶段必然带来城市资源的节约和减排，进而带动城市产业转型升级，因此亟需通过循环经济的建设促进低碳城市与产业转型升级的对接。具体措施包括：

1.明确政府与企业的定位。循环经济只能在市场经济框架中得以实现，政府是循环经济顺利推进的重要驱动力，而企业是发展循环经济的主体。因此，低碳城市循环经济的发展要充分发挥政府的主导作用，通过政府政策及法律的制定，引导企业积极发展循环经济，形成以资源约束为发展核心、绿色循环为发展理念的循环经济产业。

2.加快循环经济领域的立法工作，完善相关政策。通过建立循环经济方面的法律法规，明确政府部门、企业和城市居民在推进循环经济中的责任和义务。具体立法可参考日本在发展循环经济中构筑的包括“基本法”“综合法”“专项对策法”三个层面完善的法律体系。同时，在政策制定中，还应注重向高新技术产业倾斜，重视高新技术在循环经济发展中的促进作用，提高城市产业结构中第三产业的占比。

3.挖掘对生态环境有益的高新低碳技术。企业要善于在循环经济中发现商机，提高城市物资的回收再利用率，降低企业生产成本。同时，通过对资源的节约和循环利用，有效实现废物减量化，体现循环经济环保原则和循环原则，降低资源消耗对城市环境的不良影响。

（五）强化城市低碳制度与管理，促进产业转型升级

城市产业结构低碳化转型的顺利实现离不开相应的制度创新和管理规范化。因此，在低碳城市建设过程中，要建立与之相适应的经济发展体制，制定和实施综合配套政策，形成产业转型激励机制，为低碳城市功能水平的提升奠定基础。

1.建立健全低碳城市相关法律制度体系。政府在宏观调控整个产业市场的同时，制定适用于低碳城市中低碳企业的法律法规，通过企业与政府宏观调控的相互协调，引导城市新型低碳产业的发展，为低碳城市建设和产业结构转型塑造良好的外部环境。欧盟、日本等发达国家已经建立相对健全的促进低碳经济发展的规章制度，很多城市的发展规划具有很强的法律约束力。中国也需要根据相关资源、能源、环保等现状制定相应的法律制度，保障资源、能源的可持续利用，确保低碳经济的健康发展。

2.建立城市产业低碳转型激励机制，提高企业转型积极性。（1）政府可通过推介、担保等方式引导多种产业主体在低碳产业进行创新，形成低碳产业投资的多元化，保证投资的充足性和持续性；（2）鼓励企业与大专院校和科研机构开展合作，实现校企资源共享；（3）通过税收优惠、资金补贴等形式将扶持性的政策落到实处，使企业的转型得到资金支持和政策激励，提高企业转型积极性。

3.加强低碳城市功能水平，提高为产业转型服务的水平。通过提升低碳城市中低碳建筑、低碳交通、低碳消费等功能水平，切实满足产业对城市服务的更高需求。（1）发展城市低碳建筑。通过建筑设计中低碳理念的引入，充分利用太阳能，加强建筑通风、采光系统建设；选用节能型取暖和制冷系统，实现城市碳减排。（2）建设城市低碳交通体系。坚持公交优先的发展原则，倡导城市新能源电动车等低碳减排交通工具的推广应用，实现城市交通运行的低碳化目标。（3）促进城市居民低碳消费。通过广告宣传，引导居民在消费方式上向低碳方向转变，通过节能灯、节能家电的推广，拒绝一次性用品消费和生活用品有效回收利用等促进城市低碳排放。通过低碳城市功能水平的提升，为产业转型升级提供引导和动力支撑。