新预算法下高等学校预算绩效管理体系探析

●郑福桂 王 枫

一、高等学校预算绩效管理的必要性与趋势

（一）预算绩效管理的必要性

1、高等学校管理的需求是实施预算绩效的内因。随着社会的发展，我国已从计划经济转向市场经济，高校的管理也正与国际化接轨，办学规模的扩大以及办学模式的多样化，导致办学资源稀缺，特别是国家公办高校，政府财政保障能力有限，政府的投入也从单纯的“保障供给”转向“有效供给”，高等学校预算绩效改变了传统预算“钱随人走”的理念，要求预算是学校事、责、利的高度统一，以实现学校发展规划和合理分配资源的统一和平衡，通过绩效预算制度，可以调动全校师生员工的积极性，强化预算主体的责任意识，建立经费预算与工作目标挂钩、工作业绩与预算拨款挂钩的良性循环，促进学校的长期稳定发展。因此，高校的长足发展也是预算绩效管理的主要内部动因。

2、政府管理的需求是实施预算绩效管理的外因。高校作为全额拨款的事业单位，财务预算是政府公共财政预算的主要构成部分，政府职能、公共需求也要求政府预算的最终目的是保障公共财政收入的来源者，即广大纳税人的利益最大化，要求国家对政府预算全程有监督保障体系。2003年中共十六届三中全会提出 “改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系”。随后，政府预算开始了自我革命，完成了 “部门预算制度”、“国库集中收付制度”、“政府采购制度”等系列改革，2015年新颁布实施的《预算法》也在预算的编制、执行及决算中六次提到绩效，推动了预算管理从编制、执行到结果应用中绩效考核的体系化建设，保障了预算资金绩效考核在实施过程中的有效评价，体现了绩效预算管理在资源的合理配置、高校内涵发展、资金使用效益提升等方面的积极作用，同时，预算绩效管理也是政府关注的重要问题，因此，政府管理的需求是高等学校实施预算绩效的主要外部因素。

（二）预算绩效管理的趋势

新预算法对高校的预算提出了更加“精细化、透明化”的要求，指出高校预算是“绩效为依据、结果为导向”的预算。预算绩效的结果导向型机制，是以推进绩效评价结果的应用为落脚点，有利于高等学校的机制化建设。绩效评价结果反馈给预算主体单位，并督促预算单位将结果应用并落实。学校将绩效评价结果同时作为下一年度或以后年度预算资金安排以及预算支出结构调整的重要依据，既激发了各预算单位积极按绩效目标执行预算，也形成了行之有效的奖惩机制，通过增强全体教职员工的绩效意识来推动学校整体的预算管理水平提升。

二、预算绩效管理现状

高等学校预算管理包括预算的编制、执行及监督和考核，预算绩效是高校根据预算主体单位上年度预算执行的业绩和效果来确定下年度预算的一种预算形式。现阶段我国高校预算绩效管理的主要问题在于：

（一）预算管理缺乏绩效理念

西方国家从上世纪80年代开始实施绩效预算的探索，我国从2003年中共十六届三中全会才正式提出了建立预算绩效管理体系，但是如何完全改变多年来的思维惯性，让绩效预算“重结果、重产出”的理念深入人心，让“学校的发展战略和绩效相联系”的思想认识深入人心，真正做到将绩效考核机制融入到预算管理，将绩效考核贯穿到资金的筹集、分配和使用的全过程，还有一个循序渐进的过程。

目前国家将高校确定为“公益二类”型事业单位，有别于企业类营利机构对投资成本及回报的重视度，造成高校一直以来重视教书育人的社会价值，而忽视了预算投入后教育成本和产出效益的关系。预算管理上更关注的是如何“要钱、分钱、花钱”，各预算单位主要考虑如何去争取资金，然后如何去执行预算，而缺乏对预算执行效果的监管与评价，造成无法对以后年度预算编制提出更合理化的建议，这势必会造成教育经费使用效益不高的诟病。

（二）绩效预算缺乏考核体系

近年来，国家出台了一系列的预算绩效管理制度和文件，如《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于推进预算绩效管理的指导意见》等，各省财政厅也相应出台了配套文件，但专门针对高校的预算绩效规章制度仍然没有。同时，对高等学校来说，由于办学目标的多元化、资金来源的多元化、办学层次的多样性等诸多特点，也导致无法制定一套统一的、具有可操作性的、科学合理的绩效管理体系，来分析和评价预算绩效目标的实现。现行的预算绩效评价方法有平衡计分卡、因素分析法、专家评议法、横向比较法、成本效益比较法及问卷调查等多种方法，收集、整理及分析预算绩效的基础数据及信息，缺乏有效的技术支撑和专业人才，无法对高校的预算绩效建立一套科学合理的预算管理信息系统。

三、完善高校预算绩效管理体系的建议

为了让高校预算绩效管理能真正发挥作用，就必须改变传统的预算分配模式，将预算和绩效目标有机结合起来，增强预算编制的科学性，强化预算支出责任，完善预算评审机制，加强评审和审查结果运用，加快建立绩效导向的预算管理制度。

（一）建立融合式预算绩效管理体系

预算绩效管理是一项系统性管理工程，涉及高等学校的各个方面，不仅与预算管理高度相关，也与高等学校内部控制建设、长期发展规划、行政管理、教学管理等紧密联系。做好高校预算绩效管理不能单独孤立开展，合理有效的预算绩效管理体系必将高度融合学校财务预算、内控制度、教学业务等多项管理内容，形成复合式预算绩效管理体系。如图所示：

图1 复合式预算绩效管理体系

1、预算管理与绩效管理的融合。把绩效管理引入政府管理是以预算管理为路径的，现阶段开展绩效管理也主要依托于预算管理，新《预算法》中更是突出了预算绩效管理的具体要求。因此做好绩效管理必须推进绩效管理与预算管理的深度融合，绩效管理要深入实际、落到实处、收到实效，把预算绩效管理应用到预算编制和执行的各个具体环节，构筑起事前、事中、事后的全过程绩效管理系统，将绩效理念和方法从预算编制到预算执行再到预算考核进行全过程融合。

在预算编制环节中，结合预算资金投向编制预算绩效目标。要求各项目责任单位将编制绩效目标作为预算项目申报的前期审核重点，提升预算绩效目标的编制质量，充分体现资金申请的必要性。在预算批复环节时，同步批复绩效目标，一方面保证了绩效目标的严肃性，另一方面更体现了预算编制的完整性。

在预算执行环节中，将预算执行融入绩效跟踪监控管理，推进预算执行与绩效跟踪监控同步开展，深入找出预算执行中出现的问题，同时也能发现绩效目标的偏差情况，有助于执行环节的落实和整改。

在预算执行结束后，及时组织绩效评价形成评价结果，将绩效评价结果应用到后续预算安排中，切实与预算安排相结合，体现绩效评价的意义，促进预算编制的科学化、规范化。

2、内部控制与绩效管理的融合。高等学校内部控制体系与预算绩效管理相关性高，总体来看，内部控制体系是预算绩效管理的基本点，而且预算绩效管理也是内部控制体系的重要组成部分，二者在目标、管理格局、管理方式等方面都有重合，且相互影响。主要表现在：第一，目标的一致性，都是为了高等学校优化资源配置，更好地提升财政资源的使用效益和学校事业发展；第二，管理格局的全方位，高等学校的财政资金、事业收入及其他收入等所有纳入收支的预算都全面纳入内控体系和预算绩效管理；第三，管理方式的全过程，都是自事前到事中再到事后的管理闭环系统。通过内控体系与绩效管理的融合，能深化高等学校教职员工对绩效管理工作的认识，培植绩效管理理念，推动绩效管理对内部控制的促进作用。

内部控制与绩效管理相融合，要求扩展绩效管理的基本职能，增加绩效管理中对内部风险和外部风险的识别职能，例如：在绩效评价中有针对性地完善绩效评价指标体系，将项目决策、管理和绩效相关的评价指标优化，在项目决策中增设集体研究决策、技术咨询、专家论证、立项评审等有关评价指标；在项目管理中考虑政府采购制度、不相容职务分离、合同管理、预算执行情况分析等评价指标；在项目绩效中设置预算执行考核、预算执行监控等有关指标。

内部控制与绩效管理相融合，还可以通过有效内部信息沟通来促进。例如，建立预算执行通报，根据预算执行进度和绩效目标达成情况，在一定范围内沟通预算和绩效有关信息，实现有效的内部沟通，发挥绩效管理的约束激励机制作用。

3、项目管理与绩效管理的融合。项目管理与绩效管理相互衔接、交叉，绩效管理贯穿于项目的全过程。项目管理主要有项目立项、项目可行性研究、项目初步设计、项目实施、项目验收和交付等多个环节；预算绩效管理包括绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效评价管理和评价结果应用四方面。通过梳理项目管理与绩效管理的流程和环节可知，二者的区别在于：项目管理是线性管理，绩效管理属于闭环管理。绩效管理通过与预算管理的融合最终指导和影响项目预算的安排和投入方向，进而影响项目管理。项目管理水平的高低直接影响着绩效管理的成效，高水平的项目管理能有效促进项目绩效目标的达成，能为绩效管理提供可靠的实施基础。

项目管理与绩效管理可以从融合管理团队、再造管理流程、共享管理信息、协同管理步伐、互通管理结果等方式进行有效衔接。例如，在项目初步设计阶段，需要研究、细化、量化绩效目标的设置，便于绩效运行监控和绩效评估机制的开展；在项目绩效评价阶段，把绩效评价取得的信息反馈给项目管理单位，促进和优化项目全过程管理；在项目实施阶段，绩效目标和项目管理共同参与中期检查，有效避免了管理步调的不协同，降低了管理成本。

4、事业发展规划与绩效管理的融合。事业发展规划是高等学校事业发展的纲领和目标体系。高等学校预算是履行学校基本职能职责的资金表现形态，预算绩效管理水平不仅可以促进编制科学合理的事业发展规划，同时也能实现预算资源配置与高等学校职能履行的平衡。

事业发展规划与绩效管理的关系主要体现在，事业发展规划确定了预算绩效目标管理的依据，事业发展规划是绩效目标管理的前提和基础，预算资源的有效性限定了发展规划指标值的设定，预算绩效管理是确保发展规划低成本和及时有效落实的重要措施。

预算绩效管理的实质是追求资金配置最优化、公共产品供给成本最小化、公共产品社会效益最大化。预算绩效管理的目的是把有限的预算资源同事业发展规划有效连接，通过把宏观的事业发展规划与具体的绩效目标管理相结合，一方面把事业发展规划通过预算资金的分配细分到具体的绩效目标，并通过后期绩效跟踪监控、绩效评价考核等绩效管理措施，确保规划和目标落地；另一方面通过绩效目标管理反馈的现实情况，进一步优化事业发展规划，促进高等学校战略目标的达成，形成绩效管理和事业发展规划的充分融合。

（二）创新高等学校预算绩效管理流程

高等学校预算绩效管理流程主要包括绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效评价管理和评价结果应用四个环节。绩效目标管理即绩效目标的编制和设定，绩效目标编制质量的高低，直接影响着后续绩效监控和绩效评价等绩效管理工作能否有效开展，因此高等学校的绩效目标管理是整个预算绩效管理的基础。绩效运行监控管理是预算绩效管理的中期跟踪管理环节，它是落实绩效目标、加强预算执行、保障绩效目标顺利达成的重要措施。绩效评价是预算执行结束后，对年初设定的绩效目标是否达成的检查和总结，也是资金使用效益的总体描述，更是预算绩效管理的支撑点。评价结果应用是对绩效评价结果的具体使用，也是预算绩效管理的最终目的和落脚点。按照现行预算绩效管理模式，绩效目标设定主要在预算的编制阶段，绩效运行监控是在预算的执行阶段，绩效评估是在预算执行完毕后进行，结果应用则又体现在预算编制中。

图2

1、绩效目标编制环节。绩效目标是单位投入的预算资金在一定期间的期望产出和效果，具体包括绩效指标、绩效标准等具体内容，根据预算资金支出类别分为整体支出目标、项目支出目标和基本支出目标。基本支出绩效目标一般不单独设定，而是纳入学校整体支出绩效目标统筹考虑；按照目标期间长短，绩效目标又可分为年度目标和长期目标，年度目标是一个预算年度内的期望产出和效果，长期目标则包括若干个预算年度在内，一般根据项目实施周期、事业发展规划等实际情况确定。为了编制高质量的绩效目标，可以从以下途径实现：

（1）将绩效目标审核前置预算安排，强化绩效目标审核结果应用。高等学校应当建立绩效目标内部审核制度，完善审核机制和审核流程，加强绩效目标审核结果应用，未按要求设定绩效目标或审核不通过的，不配置预算资金。通过将绩效目标前置审核，进一步增强预算资金配置中的绩效目标的严肃性，倒逼资金申请单位重视绩效目标的编制。绩效目标的审核分两类，即常年性项目和新增项目。

对于常年性项目的绩效目标审核一方面可以要求高校建立内部绩效管理专家审核论证机制；另一方面财务部门可以引入政府部门确认的行业专家组成员对高校编报的预算绩效目标进行专门审核，凡审核未通过的项目，可以调减当年预算资金，从而增强审核的客观性、科学性和权威性。

对于当年新增项目的绩效目标审核应作为预算资金配置的前置必备程序，新增预算项目是否纳入部门预算安排资金应当将专家审核组成员的审核意见作为重要依据，对专家有否定性的审核意见的项目应直接排除，不纳入当年部门预算安排。

目前，我国高校绩效目标的编制与预算编制是同步进行，但普遍存在“重预算、轻管理”的现状，导致基层资金使用单位对绩效管理重视程度不够，直接影响了绩效目标的编制质量。因此高校内部可以探索建立绩效目标的“四个同步”管理机制，具体包括：同步编制、同步审核、同步调整和同步批复。通过“四个同步”机制的管理，既可以体现绩效目标的严肃性和刚性约束要求，也能够促进高校内部重视绩效管理，提高绩效目标的编制质量。

（2）建立普遍适用的共性绩效指标框架体系。预算绩效管理的基础和前提是有高质量的绩效目标，而提高绩效目标编制质量的有效途径是建立普遍适用的共性指标标准体系。各高校的一般普通绩效目标的设定直接在建立的标准体系内选择适用即可，对个性绩效目标再另行单独设定。如此既能提高绩效目标编制质量，又能提高工作效率，降低绩效管理成本，因此建立普遍适用而又科学合理的指标体系非常必要。

绩效指标体系由绩效指标、指标说明和计算公式、数据来源、基准值及最近三年的指标值、指标预计实现值等组成。建立绩效指标体系可以通过梳理资金用途、明确资金使用绩效目标、提炼具体指标、确定基准数据、设定具体目标值等步骤开展。

指标体系的使用和建立是一个动态的过程，在日常绩效管理工作中需要结合指标体系的使用情况、年度工作目标和事业发展规划等适时调整，要遵循科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享的原则，分层次建立核心绩效指标和标准体系。

绩效指标标准框架体系确定后，主要在编制和审核绩效目标、中期绩效跟踪监控和绩效评价评估等方面运用。高校在编制绩效目标时要切实启用绩效指标体系，增加和选用绩效指标体系以外的指标要充分研究和论证。开展绩效评价时，要优先选用绩效指标体系中的产出指标和效益指标。

2、预算绩效的实施环节。预算绩效的实施是指根据设定的绩效目标，通过跟踪检查项目及统计分析数据，动态掌握和控制绩效目标实现程度、资金预算执行进度等。通过预算绩效实施，完善绩效管理环节，构成预算绩效管理的完整体系，以有效降低预算支出执行风险，为提高资金使用效率、管理水平和预算绩效提供有力保障。

绩效实施工作由学校统一组织协调，校内各预算单位承担主体责任。预算绩效实施是针对与预算绩效高度关联的资金到位、资金支出进程、目标实现等的动态情况。绩效实施管理工作采取全程跟踪、定期报送、适时督查相结合的方式开展。预算单位在预算实施期特别是实施的重要节点收集、整理、分析相关绩效数据信息，并与绩效目标及指标等加以比照，及时调整、合理把控预算实施进程，确保预算支出规范实施，达到预期绩效。预算单位定期报送绩效跟踪情况，主要包括：相关数据来源及搜集统计方式、项目实施情况、目标实现程度、存在的矛盾问题、相应对策措施、项目目标指标调整事项及调整理由、今后工作打算等。预算部门应根据项目特点、实施情况和绩效跟踪反馈意见，适时开展督查，掌握实际情况，解决存在的矛盾，及时发现和纠正项目实施与绩效目标存在的偏差。

3、预算绩效的评价环节。绩效评价是指按照申请资金时设定的绩效目标，运用科学合理的评价指标、标准和方法，对预算资金的经济性、效率性和效益性进行客观、公正地评价。绩效评价一般分为内部评价、外部评价（第三方评价）和混合评价。内部评价，指由学校或项目责任单位实施的评价；外部评价，即第三方实施的评价；混合评价，指学校或项目责任单位与委托的独立第三方共同实施的评价。绩效评价的基本内容包括绩效目标的设定情况、预算资金投入和使用情况、为实现绩效目采取的措施、相关制度的制定和实施情况、绩效目标的实现程度及效果等。开展绩效评价时，主要参考政策法规依据、项目决策及过程依据、项目绩效依据和其他依据。

绩效评价是预算绩效管理的重中之重，预算执行完后及时评价绩效目标的完成情况、预算资金的产出和结果，能有效发现项目实施管理和项目资金管理中存在的问题，有利于改进预算管理和优化资源配置。当前高校实施绩效评价已有一段时间，积累了一定的经验，绩效评价逐步趋于经常化、标准化，高校要进一步提高绩效评价质量，可以在以下两个方面进行探索：

（1）创新评价模式。目前财政部门要求我国高校的绩效评价工作分为绩效评价报告和绩效报告两种模式。绩效报告模式是指评价实施部门根据年初设定的绩效目标来考察和总结绩效目标的完成情况，在此基础上查找绩效目标偏差的原因并研究改进的措施。绩效评价报告模式是将绩效报告简化为自评表的一种方式，主要内容包括：项目基本情况、绩效自评工作开展情况、绩效目标完成情况、结果应用方向等，不再设定专业性较强的绩效评价指标体系，简化了绩效分析和项目基本情况描述，反映出绩效评价报告的核心及精华部分。

因为绩效工作目前尚未在高校全面推广，大部分高校基本未设置单独的绩效评价机构，每年的绩效评价工作都是在财政部门的统一安排下，由项目实施单位自行开展。由于绩效评价过程中涉及构建评价指标、开展评价活动和撰写评价报告等专业性较强的工作，而项目实施单位人员一般不具备相关的专业能力，造成了绩效评价报告质量不高的现状。因此，财政部门和高等学校可以探索简化绩效评价模式，如采用绩效报告模式开展绩效评价，以各单位、各项目年初预算的绩效目标为基础进行评价，注重基础数据的获取和统计，确保数据真实、准确，通过编制绩效自评表、撰写自评报告开展绩效评价工作，降低专业壁垒，有助于提高绩效评价工作质量。

（2）创新结果监督，评价后再评价。近年来，随着新预算法的颁布，预算绩效工作已越来越受到教育主管部门及财政部门的重视，绩效评价对象及覆盖的资金范围不断扩大，从部分项目支出扩大到所有项目支出，从项目支出扩展到整体支出。高校的绩效工作仍处于起步阶段，绩效工作体系和考核办法也正在不断探索和完善中，绩效评价工作质量还有待提高，尤其体现在绩效评价的自我评价方式，评价结果的客观性、真实性不足，甚至存在弄虚作假的情况。为促进部门自评工作规范化，提高绩效评价质量，保证绩效评价数据真实客观，教育主管部门及上级财政部门可开展再评价工作，在部门自评的项目中随机选择部分项目，对高校已开展绩效评价的预算支出项目开展再评价，复核、检查高校提交的绩效信息，全面检验高校提交报告数据的真实性和客观性，有效督促高等学校强化预算绩效自评责任，提高预算绩效自评质量，为进一步深化绩效评价结果应用提供“信用凭证”，提升绩效评价的严肃性和评价质量。

4、评价结果应用环节。绩效评价结果是指财政部门及高校采用科学合理的评价标准、评价指标和评价方法，对预算支出进行绩效评价所形成的结论和意见等，以绩效评价报告和绩效报告为主要载体。绩效评价的最终目的和落脚点是其评价结果的应用，绩效评价结果应用于预算资金的支出管理工作实际是体现其价值的最重要方面之一。绩效评价形成绩效评价结果后，高等学校要及时反馈和整改绩效评价中发现的问题，加强绩效评价在预算资金配置中的具体应用。除上述应用外，本文认为还可以通过建立结果常态化公开机制以及向主管部门和人大报告的机制，来加强绩效评价结果的应用。

目前有的地方已经将绩效评价结果逐步进行公开，但多数地方没有建立结果公开的常态化机制。绩效评价结果公开不仅有助于提高高等学校财务预算信息的透明度，还可以增强社会对高等学校履职尽责的监督，提高社会各界对绩效管理的关注度，提高预算绩效管理水平。财政部门可以制定绩效评价结果常态化公开制度，把绩效评价结果公开制度化，进一步完扩展绩效评价结果的应用。

结果报告是指高等学校将绩效评价结果向主管部门进行专题报告，主要目的是借助主管部门对高校履职尽责的考核压力来促进高等学校提升绩效管理水平，同时也便于主管部门汇总高等教育行业绩效管理情况，加强高等教育项目管理、高等教育预算资金安排、推进预算资金统筹，提高财政资金效益和高等学校治理水平。

四、结束语

随着新预算法的颁布实施，国家已经开始全面实施绩效管理，要求不断创新高等学校预算管理方式和机制，强化资金使用的结果导向、提升资金使用效益、增强预算刚性和责任约束。这也要求高校必须要有不断完善的适合高校发展的预算和绩效管理体系，不断促进预算与绩效的深度融合，及早实现预算和绩效一体化管理，构建全方位、全过程和全覆盖的预算绩效管理格局，提高预算管理水平，为高校事业发展提供有力保障。■