浅谈水环境治理PPP项目中管网运营维护费的确定

文/陈曦 占松林

一、概述

“十三五”期间，环保产业总投资有望超过17万亿元，国家对环境保护的重视程度也越来越高。当前，我国经济步入新常态，国家财政收入放缓、财政支出压力巨大。在此背景下，PPP（政府和社会资本合作）模式成为解决环保产业发展困境的有效途径，受到政府和社会资本的青睐。截至2019年6月中旬，财政部全国PPP综合信息平台管理库中的项目共计8921个，生态建设和环境保护行业的PPP项目共862个，排在行业第三位。2019年《城镇污水处理提质增效三年行动方案》的颁布、要求基本消除黑臭水体，水环境的治理不再只关注生活污水处理，而是更关注管网和河道整治。正是因为大家广泛意识到黑臭在水里、根源在岸上、核心在管网，越来越多的“厂网一体”“厂网河一体”的PPP项目被包装出来，“网”已被列入整治之首。

由于每个城区的排水管网一般在城市建设初期就已经建好，并由政府部门运营。随着城市的发展、地面环境的变化，已使地下的排水管网出现各种缺陷，比如破裂、变形、腐蚀、错口、渗漏等，对管网的摸查和修复十分耗时且工作量巨大；对于新建的管网，前几年无须太多的日常维护内容、大修和更新，周期不好预测。因此，PPP项目在可研或初设阶段很难测算出管网维护的准确成本，导致在PPP项目实施方案中无法对管网的运营维护费准确计算，为后期的项目实施带来困扰。

二、管网运营维护成本确定的问题

1.运维维护内容

由于管网一般都是埋在地下，最短的几公里，最长的几十、甚至几百公里，具有较强的隐蔽性，日常的运营维护难度较大。管网运营维护内容主要包括管网的日常巡视检查，管道疏通清淤，维修或更换检查井内设施，拆除管道封堵，闸门维修，局部破损管道修复等。

2.根据设计准则确定

《给水排水设计手册》第10册中的技术经济部分指出，排水工程成本费用主要包括日常检修维护费和大修费。大修费提存率分为两档，国产为2.4%，进口为2.2%。日常检修维护费率，一般按固定资产价值的1%计算，或者与大修费合并计算。因此，可以估计出管网的运营维护费率为固定资产的2.2%～3.4%。目前一些PPP项目多采用2%的费率估算管网运营维护费，有的以此为标准实行包干价。

3.根据经验数据确定

许多PPP项目的实施机构对于2%的费率感觉偏高，但又不能给出合理的范围，因此会参考周边省市的同类项目里管网的运营维护费用单价。在已实施的含管网维护的PPP项目中，很多项目把管网运营维护费单价（万元/公里·年）作为招标标的，这个单价中有的包括建设成本，有的包含大修更新。一般的项目会把建设成本列入可用性服务费，对于大修更新单独批预算，因此对只含日常检修维护费单价的项目进行统计，如下表所示：

部分PPP管网项目日常检修维护费中标价格表

从上表可以看出，根据项目所用管径的不同、地方物价水平不同等因素，管网日常检修维护费单价在1万元/公里·年～3万元/公里·年，实施机构会根据项目具体情况，结合周边的单价情况酌情定价。

4.存在的问题

对于存量管网的运营维护费很难在管网排查完成前准确评估；对于新建管网的运营维护费，前期运维工作量少，后期运维又会涉及大修和管网更新，也很难准确评估运营期每年的 费用。如果采用包干价或参考周边经验价格，无论哪种方式都很容易与实际情况产生出入，如果实际运营维护费高于约定价格，则社会资本方需承担超出部分费用；如果实际运营维护费低于约定价格，则政府方需承担不必要的支出。

三、运营维护费用确定方法建议

从本质上讲，管网运营维护费用确定方法的选择也是对合同模式的选择，适用的合同模式有两种，分别为固定价格合同模式和成本加酬金合同模式。

1.固定价格合同模式

固定价格合同是指在政府方和项目公司签署的PPP项目合同中约定好管网的年运营维护费总价或每公里运营维护费单价，除了发生重大变更，一般不允许调整合同价格。在这类合同中项目公司承担了全部的工作量和价格风险，但可通过提高运营效率，获得更高收益。实施机构比较喜欢采用固定价格合同模式，因为双方结算方式较为简单，比较省事。

一般来说，城市的存量管网一般都是由政府主管部门的内部机构运营或主管部门委托第三方机构运营，如果政府方拥有较多的类似项目运营经验和成本数据积累，可采用固定价格合同模式。项目公司由于有先进的管理体制和技术优势，为实现物有所值，一般要比政府运营成本低。因此当管网运营维护范围明确时，可将政府部门运营类似项目的成本数据库按差异因素进行调整后确定为运营成本拦标价，采用固定价格作为标的，由社会资本方竞价产生运营维护成本基准值，那么最终确定的管网运营维护费相对更准确与合理。

2. 成本加酬金合同模式

成本加酬金合同也称为成本补偿合同，这是与固定价格合同正好相反的合同。对于PPP项目中管网运营维护费在签订合同时不能确定，只能确定酬金（合理利润率）的取值或者计算原则，政府最终支付费用时将按照实际运营维护成本再加上一定的酬金（合理利润率）进行计算。

在政府方和社会资本方预测运营成本的可靠性较差、运营维护范围在开始时无法准确定义、需要在以后进行调整的情况下，应使管网运营维护费价格具有一定的灵活性，以便持续稳定安排合同项下的运营维护工作，建议采用成本加酬金合同模式。目前在实际PPP项目操作中，主要有两种方式，分别为“一编一审”模式和建立专项基金模式。

（1）“一编一审”模式

“一编一审”模式，是每年初由项目公司对照实施机构审核确认的运营维护手册，编制基本运营维护预算，由实施机构委托第三方审计机构或召开专家评审会对预算进行审核后确认，作为项目公司运营维护支出的控制目标。到年底，项目公司编制实际运营费用明细并交实施机构核算，实施机构可委托第三方审计机构或召开专家评审会对实际发生费用进行审核，最终确定政府实际需支付的相对准确运营维护费。此模式可以在签订合同前先估算一个管网运营维护费，在实际运营中按最终审定后的费用进行支付，既能保障项目公司根据运营成本得到合理回报，又能让政府的钱花得明白与合理。漳州市某水环境治理项目中管网及河道治理运营维护费采用“一编一审”方式，获得政府方和社会资本方一致肯定。

（2）建立专项基金

社会资本方不敢轻易报价，主要是管网的大修和更新具有不确定性，很难预估是几年发生一次，也很难预估每次的费用。大部分政府方考虑到自身财务状况等原因，都希望把大修和更新费打进项目包，不愿意单独再批预算实施。项目公司可以建立管网专项基金，是专门用于已建排水管网的大修和更新的费用支付，以及超过管网日常维修范围的抢修、抢险费用支付。

社会资本方在管网运营维护费报价中，加入大修和更新费用的计提，这样项目公司在收到政府方每期支付的运营维护费用后，按照前期测算的标准将大修和更新费计提到管网专项基金。若该年度专项基金有剩余，应累计到下一年度；若该年度专项基金不足以覆盖相关费用，则实施机构将费用超出部分列为新增资本性支出，并通过合法程序调整管网运营维护费单价。特许经营期结束时若专项基金尚有剩余，剩余资金归政府所有。

已建排水管网在运营维护中，若项目公司确认部分已建排水管网不具备排水管网的普通维修条件或根据地方排水规划该部分已建管网将不能继续投入使用的，只能通过大修或更新解决，则项目公司应将此类项目列入下一年度维修及更新计划。项目公司应在每一运营年度结束之前上交下一个运营年度维修计划，上报实施机构。实施机构综合考虑其必要性及投资控制的要求进行调整与审批。若该笔大修或更新费用支出超过一定金额，则在大修或更新工程完工后，该工程所产生的费用作为排水管网专项基金支出。专项基金使用后不足的部分由项目公司补足，实施机构应将超出部分列为新增资本性支出，通过合法程序调整到管网运营维护费单价中。池州市某市政排水项目采用建立专项基金的方式，很好地解决了管网运营维护费初期难以确定的问题。

四、结束语

从最初的厂网分离，到现在的“厂网一体化”，管网运营主体发生了实质改变。管网的运营维护与水环境治理密切相关，但其无收费机制，不具有经营性；再加上管网的排查耗时耗财耗力，让社会资本方建设和运营管网，来啃这个“硬骨头”，的确是没有太多的吸引力。但为了能彻底治理好水环境，必须把厂、网、河作为一个整体去管理。让社会资本方来承担这个任务，需要给予一定的利润空间，但又要限制其暴利，还要保证其风险可控。为了准确评估管网运营维护费，保障政府方和社会资本方的利益，可以尝试基于政府部门数据库建立前期估算运营成本基准值、运营期采用“一编一审”或建立专项基金的方式，在实际运营中设计好费用认定和支付流程，实现管网维护的顺利实施，保证河道水体和污水处理厂进水的达标，最终协助完成城镇污水提质增效的目标。