流域经济下县级城乡空间重塑的规划探析——以新晃县舞水河段为例

王 晟

（长沙嘉和建筑设计有限公司，湖南 长沙 410000）

《长江经济带发展规划纲要》作为习近平新时代改革开放转型中的区域开放开发战略中纲领性文件，不仅提出要发挥长江流域重大城市群、超大城市、特大城市与大城市的带动作用，而且要求长江流域各支流上的中小城镇要高度积聚，形成区域联动、结构合理、集约高效、绿色低碳的新型城乡空间关系。

1 流域经济的内涵与延伸

我国流域经济发展阶段、聚集产业和人口能力各不相同，借鉴杨金龙对汾河流域经济划分和“十三五”规划的基准数据，将我国38个三级流域单元化分为幼稚型、成长型、成熟型、发达型四种[1]。

在践行习总书记强调的“山水林田湖草生命共同体”理念的当下，流域经济就是一种以流域为主要空间载体的经济类型，他代表着一种高质量的综合性经济增长模式。

以小支流为发展载体的中小城镇促进经济绿色发展，宜注重水污染治理、水生态修复和水资源保护“三水共治”，推动产业转型升级和构建循环生态的现代产业体系，理清政府和市场等多元主体的作用，并建立集约资源的开发模式。

2 县级城乡空间的转型态势

2.1 多维度审视县级城乡空间转型

（1） 从政策制定的维度看，党的十六大至十九大报告中均提及城乡空间关系的发展问题。“中央一号文件”连续16年聚焦“三农问题”、农村改革与城乡统筹发展，每年的中央经济工作会议也对城乡发展进行了表述。此外，国民经济与社会发展规划同样也强调统筹城乡发展，推进城乡空间的积极转型。

（2） 从规划实践的维度看，《城乡规划法》建立的“城镇体系规划—城市规划—乡镇规划—村庄规划”四级城乡规划编制体系，从法定规划的角度完善和规范了城乡空间规划编制体系。在具体规划实践中，县级城乡规划的编制依照法定体系进行，并扩展至多县联合的宏观层面和自身一体化的中观层面，多样化规划类型在促进城乡空间融合。

（3） 从理论研究维度看，关于城乡空间转型的研究在不断更新，伴随着政策文件和规划实践，在专业年会和众多期刊上，都对具有地方特质的城乡空间环境变化进行了跟踪。“城乡空间格局、城乡环境更替、城乡空间治理”等关键词依然是业界关注的主流[2]。

2.2 多层面判读转型演变现状特征

（1） 城乡空间布局混乱。受“城市偏向”政策的长期影响，形成了城乡经济增长环境差异巨大，虽然城市强大的辐射能力可就近带动近郊乡村地区，但是众多的偏远乡村和规模较小、产能不足的小城镇却成了被孤立对象。集聚的城市经济与分散的乡村 （镇） 经济形成鲜明对比，导致城市空间的无序蔓延和乡村 （镇） 空间的遍地开花，城乡空间布局较为混乱。

（2） 城乡建设用地结构不合理与乡村建设用地利用不集约并存。高速城镇化带来的城镇扩张和人口集聚，使得城镇建成区的土地承载压力在不断加大，而乡村土地使用集约化程度在不断降低。因此，为杜绝城镇建设吞噬乡村非建设区，乡村建设占用基本农田等恶性事件，须提高乡村空间的土地集约利用度，节约土地资源，为城镇腾出更多土地指标。

（3） 多重规划类型指引不强且衔接不够。宏观规划类型缺乏实质性指导，即便是较为成熟的规划体系，也更多地注重的是“点”而非“面”，对于城乡空间的深度融合指引性不强。各规划编制的部门和目的不同，编制内容和管理层面都存在衔接不畅，“多规合一”的规划模式依然在寻找合理的融合方式。

3 重塑县级城乡空间的路径

3.1 确定基本空间单元

以县为单位的行政区域作为我国行政划分级别的中间环节，其覆盖区域更多是县城与乡村，从经济等发展单元看，他更有利于“城—镇—村”三者之间的互动，若理清城乡空间演变的过程、现状及问题，则可科学支撑整个县级层面的城乡融合。

3.2 协调城乡发展功能

在新一轮国土空间蓝图构建中，不仅要对生态环境、基础设施布局、产业空间分布等进行划定，更要对多要素融合后的县级城乡空间结构和县城镇村体系进行明确，此举重在协调新体系下的城乡发展功能，促进城乡一体的和谐局面形成。

3.3 构建法律法规体系

以“城乡统筹”的管理模式为制度基点，趁改革时势精简和整合相关部门，从机制上逐步实现“多规合一”目标。建立县级“城—镇—村”的管理机构，统筹管理和协调规划编制与建设实施。跟踪新的相关技术标准与规范，“自上而下”采取一套标准。

4 新晃县舞水河段规划探析

新晃县位于湖南省最西部，沅水支流舞水的中游，舞水河全线贯穿县城境内，高铁时代带来的便利正在让这座小城发生巨变。

4.1 任务要求与思路创新

起初任务是结合长约10 km的舞水河段两岸现有建设情况与相关规划要求，重点梳理两岸土地、岸线等资源条件，结合更新业态与重要节点等开发利用，为进一步管控土地提供指导。经过调研和初步沟通后，设计团队提出大胆构想，以舞水河为重要载体，将新晃县城、高铁新区、柏树林工业区、酒店塘化工区、鱼市镇镇区以及前锋工业示范区等组合的区域作为研究范围，重建“城—镇—村”完整的基本空间单元。试图构架合适的支撑系统，对城乡格局与产业转型等内容进行统筹提升，为新一轮国土空间规划编制探索新思路。

探究舞水河段特质、新时代理念与政策背景，结合新晃县经济发展实际情况，欲借助舞水河进行顶层设计，在区域统筹中，以已有规划和建设为依托；在空间管制与生态利用中，提出发展田园文旅的控制目标；在行动计划中，协调多个行政主体的利益和诉求。思路创新框架如图1所示。

图1 思路创新框架

4.2 重点问题与应对策略

将研究中的“城—镇—村”基本空间单元耦合致以弱化的舞水流域经济发展带中，具有典型县级城乡空间特征的重点问题主要有：

（1） 山水林田等生态资源好，但保护利用极少，舞水上游较好的水质土壤，依然受到重工业的污染；

（2） 跨区域的交通能力强，但其内部联络性差，高铁站与舞水河段两端的产业园和产业镇区几乎没有通道，舞水沿线自身的通航能力完全退化；

（3） 产业类型与平台优质，但被遗弃的老工业区闲置已久，产业更替停滞；

（4） 自然与民俗特色的景点多，但未形成全域旅游网络，品牌影响力较弱；

（5） 基础设施类别全面，单核集聚性强，但服务能力无法匹配实质发展需求。

针对以上问题和现实操作中面临的挑战，结合新时代经济发展思路，融合“特色小镇和田园综合体”，利用舞水流域的串联作用，提出具有民族特色“侗城—侗镇—侗乡”策略，以“产业化联合体”为发展目标，将产城 （镇） 融合、乡村建设紧紧地镶嵌在一起。

4.3 空间统筹与行动协调

以舞水流域经济带为主导的城乡空间，须协调所有城乡发展功能，从城乡格局、生态保护、产业选择、旅游策划、交通与配套设施五个空间类型进行总体统筹。

（1） 重构城乡格局，打破现状围绕高铁站建设的单一格局，主张沿舞水流域整体向西拓展，形成“一轴一心双驱多点”的流域带新格局。

（2） “三水共治”+河滩棕地修复，舞水流域涵盖的水系蓝线划定、防洪防涝标准提升、污染源的清理与控制都须同步投入，尤其是遗留的重工业污染区，急需治理受污染的河岸线，连续性种植植物以整顿、救治场地中受污染的土壤，耐性的进行长期生态修复。

（3） 转型升级产业类别，分段确定舞水河沿线产业发展承载体，包含工业集中区、田园综合体等，分别提出布局指引，以求差异化发展，同时制定产业发展清单，避免污染型产业入驻，转型绿色田园服务。

（4） 策划旅游发展空间，以“美丽侗乡，智慧新晃”为总体定位，明确“两轴、三片、多点”的区域旅游空间结构，利用舞水河为主轴串联沿线景点，并依托各景点特质划分鲜明的旅游专线，布局不同等级的旅游服务点。

（5） 构建公路+慢行绿道+航道骨架，增加内部联络通道和设施服务点，提升舞水两岸慢行绿道的舒适性，恢复舞水流域Ⅶ级航道功能，结合旅游线路打造十里水上游线。同时，提升重大基础设施的服务等级。

为保障规划实施的可指导性，须当地政府健全区域法规体系，强化法制化监管效能，推进行动协调机制建设，对区域环境保护、基础设施建设、产业发展定位等方面进行行动协调。

5 结语

县级城乡空间的重塑需要改变原有的架构体系和治疗长期的痼疾，在新的国土空间规划中提升流域经济的催动力是带动城乡空间关系转型和县域经济、社会、环境发展的又一良策。分析影响县级城乡空间关系的多个因子，重新明确“城—镇—村”的基本空间单元，协调三者之间多层面的发展功能，在适应新形势下探索可行的法律法规，将流域经济融入城乡空间载体中，为适应未来新时代的发展增强自身底蕴和竞争力。