科学编制主体功能区划，推动长江经济带高质量发展

罗来军

2018年4月26日，习近平总书记在武汉召开的深入推动长江经济带发展座谈会上指出，目前，长江经济带发展无序低效竞争、产业同构等问题仍然非常突出。

如果破解无序低效竞争、产业同构等问题，根本的建设思路是科学界定和编制各个地方的主体功能，各个地方按照各自的比较优势、发展基础、战略突破条件确定最优的发展模式。由于各个地方的比较优势、发展基础、战略突破条件不同，各自最优模式也不会相同，这样就能够规避地方间最严重的问题——无序竞争、产业同构、重复建设、分散投资。

长江经济带现有功能区划存在

不足

有关长江经济带功能区划和发展定位的规划与研究并不少，比如国家出台的《全国主体功能区规划》《全国生态功能区划》《长江经济带发展规划纲要》等规划。这些规划对促进长江经济带发展起到了重大作用，但同时，在精准发展地位、实际发展操作等方面尚缺乏针对性更强的指导和帮助。

一方面，既有规划对保护与开发的关系没有给出明确的界定。

2011年《全国主体功能区规划》发布，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。这四类开发也覆盖长江经济带，然而，长江经济带各个地方套用四类开发，保护与开放的界限仍不明确。比如限制开发区应该开发什么，开发到什么程度，均不清楚。

环境保护部和中国科学院2008年发布《全国生态功能区划》，而后以2014年完成的全国生态环境十年变化（2000-2010年）调查与评估为基础，对《全国生态功能区划》进行修编，在生态保护工作中发挥了重要作用。新修编的《全国生态功能区划》包括3大类、9个类型：生态调节功能包括水源涵养、生物多样性保护、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄5个类型;产品提供功能包括农产品和林产品提供2个类型;人居保障功能包括人口和经济密集的大都市群和重点城镇群2个类型。长江经济带也包括在全国生态功能区划之中，但基于生态如何推进发展，生态与开发的关系没有梳理清楚。

另一方面，现有研究对科学发展的内在逻辑缺乏精准而清晰的认识。

除了国家公布的重大规划之外，也有不少专家学者对长江经济带主体功能区进行研究，比如，比较典型的研究成果是把长江流域划分为提升发展区、转型发展区、优先开发区、重点培育区、一般发展区、农业发展区、生态保护区和严格保护区8种主体功能区类型。这种分类被认为，比“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发” 国家规划发布的四类更细致，四类划分之间缺乏必要的中间过渡类型，而且四类划分对农业发展重视不够，缺乏农业发展主体功能区域类型。然而，功能区的划分目的主要是为不同的区域找到科学的发展定位，进而实现科学发展。现有的研究对科学发展的内在逻辑挖掘不够，而且没有抓住生态与发展的彼此关系，因而难以对功能区的科学定位和发展形成坚实的理论支撑和政策支撑。

科学编制并实施长江经济带主体功能区划

其一，按照发展规律科学编制长江经济带主体功能区划。

长江经济带发展要走生态优先、绿色发展之路，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。那么，对于长江经济带而言，编制主体功能区划就需要围绕生态优先、绿色发展的建设逻辑去开展。在突出生态与发展关系的基础上，把长江经济带区域划分为四大类：生态建设区、生态与开发协调发展区、一般开发区、高度开发区。

生态建设区：只进行生态建设，不搞任何经济开发。该区域具有典型的重要的自然生态系统，比如自然保护区、森林公园、地质公园等。

生态与开发协调发展区：生态建设很重要，首先，进行生态建设;而后，基于生态资源发展相关产业，甚至一些产业反过来会促进生态建设;再者，也可以因地制宜发展一些环保型产业，但这些产业不能破坏或者干扰生态环境。一般情况下，生态与开发协调发展区适宜发展现代林业、畜牧业、生物医药、食品、旅游休闲、高科技含量的加工制造业等绿色型产业。

一般开发区：只是根据自身的比较优势，发展优势产业，不追求大规模的经济开发。一般开发区的生态资源没有很高的重要性，但并不是不重视生态保护，可以按照新修编的《全国生态功能区划》落实生态保护的要求即可。这类区域也不是盲目地追求开发，只是在比较优势的方面做文章，以此规避盲目投资、重复投资、分散投资等问题。

高度开发区：推进高层次的、大规模的经济开发，努力实现高度的产业集聚和经济集聚，打造全产业链条、系统性经济体系。一般情况下，具备良好发展条件的城市或者城市群适合划入高度开发区。非常重要的战略性产业、寻求战略突破的新興产业、配套复杂的关联性产业等适宜在高度开发区进行发展。

生态建设区、生态与开发协调发展区、一般开发区、高度开发区的划分方式具有突出的优点：1.能够对重要的生态区域进行明确的保护和建设;2.能够有效规避产业同构、重复建设、分散投资等问题，生态与开发协调发展区、一般开发区都有针对性的开发限制，而且大规模的集中开发又限制在高度开发区，这样既有助于规避现有问题，又能提高经济集中度;3.能够让各个地方政府明确自身的发展思路，不再胡子眉毛一把抓。

其二，按照主体功能确定针对性的差异化考核标准。

科学编制的长江经济带主体功能区，能否得以执行，关键在于考核。很显然，怎样考核，各级政府就怎样干;考核什么，各级政府就干什么。现行的考核方式存在着明显的不足，突出地表现为：对各个地方政府缺乏针对性的考核标准，GDP增长所占比重往往过高。这会导致各个地方政府都追求经济增长，都追求投资规模，甚至不惜牺牲环境。生态建设区、生态与开发协调发展区、一般开发区、高度开发区的划分使得长江经济带不同区域的发展模式不同，而在实际建设过程中，尚需要对各个功能区设置针对性的考核标准，以牵引地方政府按照主体功能区的发展要求去建设。

生态建设区：要制订明确的生态建设考核指标。如果生态建设没有搞好，即使取得了很大的经济增长，也要进行处罚。

生态与开发协调发展区：要制订明确的推进和实现生态与开发协调发展的考核指标。如果开发与生态不协调，甚至破坏了生态，即使取得了很大的经济增长，也要进行处罚。

一般开发区：要制订明确的发展当地优势产业的考核指标。如果是盲目地开发，即使取得了很大的经济增长，也要进行处罚。

高度开发区：要制订明确的完善产业体系、推进经济高度集聚的考核指标。如果缺乏打造深度产业链条、系统性经济体系的思路和成效，即使取得了很大的经济增长，也要进行处罚。

其三，把主体功能区划落实到具体执行主体。

要把主体功能区的要求明确到具体的行政区划，具体到什么程度？每个地方、每个村庄都清楚自身的主体功能区发展要求和考核要求。这样才能使每个地方，即使是很小的地方，也都清楚自身发展的要求，而不是大家都去找投资促增长。而且，对每个执行主体要进行针对性考核，并实施正负向激励机制。

其四，实施科学的跨区域补偿。

长江经济带划分为四大类型，有的功能区没有经济收入，有的则经济收入很微薄。这就需要进行跨区域补偿，确定补偿标准、补偿程序等方案，以确保经济收入欠缺功能区的生态建设、社会发展、民生福利等资金需求。如果没有科学的跨区域补偿，经济收入少的主体功能区建设是不可能落实的，而且，各个功能区的不同程度的生态建设也是不可能持续的。

长江经济带要实现高质量发展，规避无序低效竞争、产业同构、重复建设、分散投资等问题，就必须按照发展规律科学编制长江经济带主体功能区划，并配套任务执行、差异化考核、跨区域补偿等措施，确保主体功能区划在实际建设中得以落地。这也是促成长江经济带的各个地区、每个城市实现错位发展、协调发展、有机融合的科学思路。