机关事业单位养老保险制度改革的调查与思考

李学琦

汉川市机关事业单位社会保险局 湖北汉川 432300

2017年，我省机关事业保险制度改革开始实施运行，通过一年的运行，这项制度设计是否存在哪些方面的问题，笔者对汉川市机关事业单位养老保险制度改革进行了调查，调查发现的问题与思考报告如下：

1 汉川市机关事业单位养老保险的现状

1.1 汉川市“老机保”参保情况

全市“老机保”实有参保人数9109人，其中在职人员6631人，退休人员2478人。“老机保”中在个人窗口缴费的有2016人，分别是乡镇机构改革人员，撤销、改制事业单位人员和人才中心档案托管人员及部分“转企”单位人员。“老机保”中截止5月份有退休人员2549人，每月需发放养老金781万元。

1.2 汉川市机关事业保险改革情况

全市登记参保单位323家，有46家单位全员参加过“老机保”。据统计，汉川市机关事业单位参保人员登记总人数为25108人，其中在职人员17965人，在职人员中，有13333人是新参保，4632人参加了“老机保”。全市共有退休人员7142人。截至2017年12月，全市登记参保单位除地税局以外，全部纳入了省机关事业单位养老保险管理系统，退休人员的退休费全部由财政拨款到各单位发放改为社保卡社会化发放。

2 调查发现改革推进过程中存在的突出问题

调查发现，我省机关事业保险制度改革不管是从实际操作层面还是从宏观政策设计层面均不同程度存在一些问题，具体情况如下：

第一：从实际操作层面来看有5个方面问题：

（1）改革性补贴列入缴费基数造成各地退休待遇悬殊。我省工资制度之外，还有通讯、交通、住房、物业4项改革性补贴和住房公积金政策。我省的“机事保”改革政策设计时，省直机关除交通补贴外，其它3项补贴和住房公积金列入缴费基数，各地可根据实际执行情况参照执行，由于改革性补贴列入缴费基数非强制性，因此各统筹地区落实情况不一，依据社保待遇与缴费挂钩原则，缴费基数不一，退休人员的退休待遇将必定有差别。以孝感所辖7个县市改革性补贴落实情况为例，孝感市和孝南区3项补贴全部落实，云梦、应城、安陆、大悟、孝昌仅住房补贴未落实，汉川的住房和物业2项补贴未落实，因此孝感所辖行政区域内退休人员待遇必定有差距。

（2）死亡待遇调整为统筹外待遇增加基金管理难度。本次改革将原机关事业养老保险政策中退休人员死亡待遇在基金中列支改为统筹外待遇，由原单位原渠道解决。但退休人员进入耄耋之年后，已离开原工作单位多年，物是人非，加之年老退休人员随子女流动性居住等因素，退休人员去世后极易发生不能及时向原工作单位和社保经办机构报告的情况，造成退休金发放不能及时终止，基金中又无丧葬费、抚恤金扣抵，基金误发后难以追回，即使交原单位负责追回，也因追回手段欠缺相当困难，基金管理难度相应增加。

（3）“老机保”参保人员转到“企保”难度大。鄂政发（2015）64号文件规定，“对于不符合纳入机关事业单位基本养老保险条件的单位和人员，要求转入企业职工基本养老保险”。汉川市有2016人不符合纳入“新机保”的政策。主要由三部分构成。一是原乡镇机构改革人员。二是原事业单位撤销、改制、“转企”的人员。三是机关事业单位辞职或无编聘用人员。他们都强烈抵制转入企业养老保险，原因有三。①乡镇机构改革人员在改革当年就坚决抵制改革，退而求其次地要求留不住岗位留社保，退休后享受事业单位退休待遇，我省出台的鄂人社发（2016）35号文件要求将他们社保关系转到企业职业养老保险，但养老金待遇按事业单位同类人员执行，他们认为“转企保”后没有统筹外待遇坚决不转。②撤销改制单位的参保人员认为“转企保”后按企业养老保险计发待遇，比机关事业单位低而坚决抵制。③机关事业单位辞职或无编聘用人员认为其机关事业人员身份在人才中心托管，他们也坚决不转。以上人员的理由虽不充分，但并非完全没有合理性，由于涉及的人群多，容易引发群体事件，因此转入企保工作非常难做，阻力相当大。

（4）改革前有企业工作经历不视同缴费，实际操作困难。“机事保”改革政策要求，改革前从企业调入机关事业单位的人员，该段经历不能视同缴费，需要补缴社保费，实际执行中操作很困难。假如参保人员改革前没有参过保，一是企保那边没有该同志缴费账户，无法补缴再转。二是人已调走，企业还是否同意为该同志缴纳单位部分。三是如果该企业破产不存在了谁补缴。

（5）相关配套政策出台迟缓群众意见大。调查发现，“机事保”改革过程中，跨统筹地区人员社保转移办法、机关事业养老保险与企业职工基本养老保险制度衔接办法、“中人”退休待遇计发办法等相关配套政策，实施准备近三年仍未出台，尤其是2014年10月以后退休的“中人”，至今仍是临时性退休待遇，他们意见很大。

第二、从宏观层面看，机关事业保险制度改革政策设计有3个方面有待完善：

（1）统筹外待遇造成“并轨”不彻底。我省在机关事业单位社保制度改革中，将“老机保”中退休人员的丧葬费、抚恤金和改革后新增的奖励性补贴、一次性退休补贴及其它符合机关事业单位工资政策的待遇统作为统筹外待遇，由原单位原经费渠道解决。通过和企业社保政策的对比发现，统筹外待遇的设置造成“并轨”不彻底，给参保人员同命不同价的认识[1]。一是资金支付渠道“并轨”不彻底。企业退休人员的死亡待遇，在基金中支付。机关事业单位退休人员的死亡待遇按原资金来源渠道支付，实际在财政支付。二是支付标准“并轨”不彻底。企业退休人员的死亡待遇按13个月的退休工资作为安葬费和抚恤金。而机关单位退休人员一次性抚恤金按40个月基本退休费标准发放，另按上一年度国民人均可支配收入的2倍发给补助。事业单位抚恤金按20个月基本退休费标准发放，丧葬费5000。根据以上标准，笔者对汉川市三类人员的死亡待遇进行了调查对比发现，“企保”退休人员的平均死亡待遇为4.2万元左右。机关公务员退休后平均死亡待遇为13万左右。事业单位退休人员的平均死亡待遇为3.1万元左右。三是退休待遇项目“并轨”不彻底。机关事业单位工作人员退休后仍有年终奖励性补贴和其它机关事业单位工资政策之外的待遇，可见在改革政策的顶层设计上并未触及这些问题，“并轨”不彻底。

（2）与退休人员管理服务社会化的改革方向不一致。退休人员管理服务社会化是我国社会保障体系建设重要内容，也是这次改革的目标和方向，企业职工办理退休手续后，管理服务工作与原企业分离，养老金实行社会化发放，人员移交城市街道和社区实行属地管理，由社区服务组织提供相应管理服务。而机关事业单位退休人员养老金虽实行了社会化发放，但统筹外待遇的存在使退休人员与原单位并未彻底“脱钩”。与退休人员管理服务社会化的目标相悖离。

（3）基金统筹层次低，可持续发展令人担忧。汉川市原财政供养的5998名退休人员发退休费一年需2.53亿元，改革后新老机关保险合并后全年发放养老金需3.42亿元。按汉川机关事业单位全部参保人员工资总额测算，全年可收养老金2.5亿，缺口近1个亿。由于机关事业社保实行县级统筹，各参保单位人员进入实行严格编制管理，不可能形成以多养少的局面，机关事业保险从启动之日就是“穿底”之时，可持续发展情况令人担忧。

3 对机关事业保险改革的几点粗浅建议

（1）建议改革性补贴作为统一政策要求各地执行。据了解，我省将改革性补贴纳入缴费基数，其主要目的是为了提高我省退休人员待遇。但因各地落实情况不一反而形成退休待遇悬殊，导致新的矛盾，只有作为统一政策要求才能真正实现提高退休人员待遇的目的。

（2）统一退休人员死亡待遇。一是调整或完善企业和机关事业单位退休人员死亡待遇标准，逐步缩小死亡待遇差距，增强公平性。二是统一死亡待遇领取办法和资金支付渠道，便于基金管理。

（3）及时出台机关保险制度改革的相关配套政策。一是尽快出台有企业工作经历人员首次参加“新机保”的政策，明确怎样审核，怎样补缴。二是尽快出台机关事业养老保险与企业职工养老保险衔接办法以及职业年金计发办法。

（4）慎重稳妥的推进“老机保”人员“转企保“工作。我省2005年推进的乡镇机构改革，因涉及人群广，利益纠葛深，问题积弊重，解决处理难而导致各地改革的作法不一，部分人员一直上访至今，处理不好极易引发新的矛盾。建议试点推进。建议省厅组织几个有代表性的县市试点，摸索经验，再出台实施细则推进这项改革。

（5）逐步提高机关事业单位养老保险统筹层次，增强保障水平。建议开展以地、市级为统筹单位进行试点，探索提高保障水平办法。