“房住不炒”定位下的商品房备案监督

徐金鹏

摘要：2016年12月，中央首次提出把“房子是用来住的，不是用来炒的”作为房地产市场平稳健康发展的定位，党的十九大进一步明确“房住不炒”。房地产管理部门应通过行政管理手段的有效干预，使房地产市场更加平稳有序，让炒房者无计可施，为实现“房住不炒”定位创造性地履行好房产管理部门的监管职责。

关键词：房地产;备案;监督

中图分类号：F293.33

文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（ 2019） 04-0023-25

收稿日期：2019-03-15

住房问题长期受到政府和群众的关注，不仅仅因为住房是促进社会经济发展的重要支柱，更是因为住房事关人民群众福祉，是人民群众分享改革红利、追求幸福生活的重要元素。2016年12月，中央首次提出把“房子是用来住的，不是用来炒的”作为房地产市场平稳健康发展的定位，党的十九大进一步明确“房住不炒”。近年来，从中央到地方，住建部门始终贯彻房地产市场的定位思想，坚持调控目标不动摇，在今年全国住建工作会议上，强调“继续保持调控政策的连续性和稳定性”，把“稳地价、稳房价、稳预期”作为2019年楼市调控的工作目标，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”是当前和今后一段时期房地产市场的新常态。

强化和发挥房地产市场监管职能和作用是遏制炒房的有效手段。所谓炒房，是指利用商品住房（不以居住为目的），短期内通过低价买入、高价卖出，进行转让交易并从中牟利的行为。炒房交易的对象主要是预售商品住房（增量房）。炒房是市场经济发展到一定时期的产物，本质上是一种投机行为，为房价虚高和哄抬房价起到了推波助澜的作用，从而导致商品住房背离其居住属性，扰乱房地产市场秩序。如何遏制“炒房”，实现“房住不炒”，需要综合施策，对症下药，本文就房地产管理部门通过预售商品房的备案审查和监督遏制“炒房”行为作一探讨。

1 商品房预售合同备案的法律依据及特点

商品房预售合同备案是我国对房地产市场管理的重要手段之一，抓住备案审查这一环节就抓住了房地产市场监管的“牛鼻子”，是限制和打击炒房诸多手段与环节的重要行政措施。备案登记是备案审查制度的基础性环节，商品房预售合同备案登记，是指房地产开展企业取得商品房预（销）售许可证后，与商品房预购人签定预售合同（网上签约），由房地产开发企业向房地产管理部门申请办理备案登记手续。其主要法律法规依据是：《城市房地产管理法》第45条“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”;《城市房地产开发经营管理条例》第27条第2款“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案”;《城市商品房预售管理办法》第10条“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续”。可见，商品房预售合同备案登记有两个特点，一是具有行政强制性，是行政机关对商品房预售行使监管职权的主要手段，是一种行政管理行为，二是商品房预售合同登记备案是开发企业（预售人）一方应当履行的报备义务，是开发企业自觉接受监管的行为之一。商品房预售合同备案登记的主要曰的是防止开发企业“一房两（数）卖”。

2 商品房预售合同备案制度漏洞及表现

实践中，炒房人正是窥见了备案登记的制度漏洞，主要为两类形态：一是规避备案登记审查。不少开发企业为了追求利润最大化，利用自身在商品房买卖中的强势地位，常常欺骗、欺负预购人，规避、甚至逃避行政机关监管，在取得商品房预（销）售许可证后，利用一切手段进行广告炒作、饥渴宣传，提高商品房增值预期，在正式签订商品房预售合同前，签约商品房认购协议书（意向书），收取定金，稳定客源，通过哄抬房价，为“炒房客”打开方便之门。二是利用注销预售商品房合同备案登记尚无明确法律法规依据的方法，或通过预售商品房再转让在法律法规层面上尚具有不确定性，进行炒房（炒楼花）。有的开发企业利用注销商品房预售合同备案登记，为投机人提供预售商品房转移交易条件，通过提高房价预期，放纵炒房行为，让“投机人”从中牟取暴利。

两类炒房行为日的都是试图逃避行政机构监管。首先，商品房认购协议书（意向书）是有购房意愿的公民（群众）有意向购买特定的某单元商品住房（在建并取得预售状态）与开发企业签订的书面文书，主要表现为协议、定金收据等二一般情况下，該书面文书是开发企业宣传、介绍商品房项目，主要条款明确，由预购人认可并支付定金的行为而形成。有的书面文书（协议）还设定了分期付款的时问、违约金等条款。商品房认购协议书（意向书）是否具有合同效力，本文不作分析。但对认购协议书的执行（市场行为），凶未取得房产管理部门的备案登记证明，房产管理部门对此还缺乏有效的行政监管手段。因此，“炒房客”（房地产经纪机构从业人员与开发企业商品房预售人员恶意串通，利用房价快速上涨时间差或开发企业促销优惠）借机炒房，坑害消费者利益，从而实现炒房牟利的目的。

另一类是转让预售商品房或注销商品房预售合同备案登记.、主要是指预购人通过转让已备案登记的商品房预售合同，逃避纳税环节，直接转让给新的预购人，从中获得差价利益：即在没有物权流转的情况下，从预售合同到合同转让，实质上是债权的转让，从而实现炒房的目的。对于预售商品房再转让，实践中难以制止，普遍认为符合《民法总则》《合同法》关于民事行为意思自治和协商一致的原则。然而《城市房地产管理办法》第38条第6项规定：“未依法登记领取权属证书的房地产，不得转让”。该法条对预售商品房（暂无产权证）再转让作了禁止性规定，但没有实施细则和进一步司法解释，因而对于暂无产权证预售商品房行政机关普遍不予办理交易手续（在建工程整体转让的除外），不予髓记产权（预告登记除外）.同时该法第46条留了一个尾巴，规定：“商品房预售的，商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让：的问题.由国务院规定”。但国务院至今未作法规或规范性规定，只地2005年《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（旧办发[ 2005] 26号）巾第7项意见“切实整顿和规范市场秩序，严肃查处违法违规销售行为”中明文指出：“根据《中华人民共和国城市房地产管理法》有关规定，国务院决定，禁止商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让”但这一禁止性规定很难落地操作，实践中，预售商品房再转让行为大量存在，当然也是炒房行为发生的主要表现形式，符地房产管理部门在国务院未作出明确法规性规定之前，上海市、厦门市、北京市等地曾出台相关规定，完善监管秩序2018年以米，高邮市也作出积极探索，既利用好现行的法律法规，义实行预售商品房再转让的行政手段救济，既要保护和尊重合同转让行为的意思自治原则，义要打击恶意再转让的炒房行为。

3 商品房预售合同注销备案登记及监管

只要房价上涨过快，有利可图，炒房投机者都会想方设法，甚至不择手段，利用法律法规的不完善、小配套，对抗叫法机关、行政机关的监管实践巾，常常避开预售商品房房转让的禁止性规定，通过注销备案登记审查，实现商品房退还开发企业再预售，让市场无形之手与政府有形之手共同发力，遏制炒房行为，维护房地产市场秩序。

注销备案登记与备案登记是相对的，备案登记是基于商品房预售合同签订后房产管理部门实施行政管理的手段，注销备案登记则是基于原商品房颅售合同的解除或撤销，而合同的解除或撤销，是有法律规定的，依法解除或撤销合同的，就可以注销备案登记但基于炒房的目的，预售人申请注销备案登记，或者变更备案主体，房产管理部门应予严格审查把关监督，临管的目主要是有效促进转让交易商品房税源征收;维护房地产交易秩序，预防一房数卖;严打炒房行为，严控投机者牟取不当利益。实践中，是否可以注销商品房预售合同备案登记，可分为三种情况：一是法定的合同解除或撤销，应予注销预售商Ⅲ房合同备案登记（退房）.如《合同法》第94条相关情形：预购人办理房屋抵押贷款手续未获批准的;因预购人或其冢庭重大疾病或重大意外急需资金的;因预购人死亡、其继承人要求解除的;如《合同法》第54条相关情形：依生效的法律义书明确合同解除、撤销或者无效;还有《商品房销售管理办法》第24条开发企业变蜓规划设计的;《房地产开发经营管理条例》第32条房屋建筑质量不合格的。二是预售人、预购人双方协商一致，无炒房目的解除合同的，预售商品房合同备案登记可以注销或变更如父母子女间、夫妻之间，特殊情况下，祖父母与孙子女之间需要变更姓名的;在同一商品房开发项目换购其他商品房的;夫妻双方婚姻关系解除，需要变更为其中一方的;多个预购人减少为其中个别预购人需要变更的。三是带有炒房目的或规避税费缴纳的，一律不予办理注销备案登记如已经全额分期付清（或一次性付清）预售房款;商品房已经竣工验收合格并并交付（转为现房销售的）;已经办理预告登记手续的;执行限购政策情况下，已购买两套以}：住房的等情形通过行政管理手段的行效干预，使房地产市场更加平稳有序，让炒房者无计可施，为实现“房住不炒”定位创造性地履行好房产管理部门的监管职责。