政策性金融机构商业化运作的边界

郭宏宇

编者按：商业化运作是当前政策性金融机构的主要改革方向。但是，商业化运作并非无限向商业性金融机构靠拢，使得政策性金融机构变为纯粹的商业性金融机构甚至比商业性金融机构更加商业化的机构。这就需要为政策性金融机构的商业化运作设定边界，使其真正有效地开展政策性金融业务。本文借鉴了日本政策投资银行的商业化运作经验，认为治理机制要始终以重大经营方针的决定权为边界，负债业务要始终以政府信用和资金的充分运用为边界，资产业务要始终以商业性金融机构的有效区间为边界，这才能使得政策性金融机构在商业化运作改革中保持政策性业务的“初心”。

商业化运作是政策性金融机构提高政策性金融资源使用效率的必由之路。当前，全球主要经济体的政策性金融机构大多进行了商业化改革，在财务、业务和机构等方面向商业银行靠拢，部分政策性金融机构则直接改制为商业银行。但是，商业化改革的主要目的并非取消政策性金融业务，而是提高政策性金融资源的使用效率，所以商业化改革后的政策性银行也并非是纯粹意义上的商业银行。因此，商业化运作后的政策性金融机构需要在治理机制和经营业务方面设定边界，以避免商业性业务对政策性业务的侵蚀，从而确保政策性金融资源用于政策性项目并实现政府的政策意图。

治理机制边界：重大经营方针的决定权

商业化运作必然伴随着治理机制的改革。与商业化之前相比，政策性金融机构在公司治理方面以股东的诉求来代替行政命令，并通过“股东大会—董事会”的治理机制来保证其经营符合股东的诉求。但是，即使政府在政策性金融机构占据100%的股权，政策意图也难以在完全商业化的公司治理模式下得到充分体现。原因之一，是政策性金融与股东权益最大化目标存在根本的冲突——前者的着眼点是社会利益，后者的着眼点是股东自身的利益，而商业化的公司治理模式，是建立在对股东自身利益的有效衡量及经营者行为与股东利益的有效关联的基础之上的。原因之二，是股东角色的虚化——政府需要选择代理人来担任股东，导致在“股东—经营者”之外又增加了“政府—股东”的“委托—代理”问题。此外，如果以民营化为方向进一步推进商业化运作，则可能在政策性金融机构引入非政府股东，股东大会和董事会更难以代表政府来完全实现政策意图。

因此，政府需要被赋予重大经营方针的决定权，以避免商业化运作之后商业性业务对政策性业务的侵蚀。这通常是通过立法或授权立法中的超级治理权限来实现的。日本政策投资银行的成立以《株式会社日本政策投资银行法》为法律依据。在该法律第三章《杂则》中，主务大臣作为政府的代表被赋予了监督、监察方面的巨大权限，包括重要职务任命、条款变更、重大财务事项及企业运作的基本方针等等。从日本政策投资银行的治理结构来看，主务大臣的治理权限是独立于标准的公司治理结构之外并且位居其上的超级权限，足以保证在股东大会不完全代表政府政策意图时仍然保持政府对日本政策投资银行重大经营方针的直接干预能力。

政府对重大经营方针决定权的有效行使建筑在与之相适应的业务部门设置之上。当赋予政府超级治理权限时，“委托—代理”链条进一步延长，加之社会利益难以通过股价等指标来直观衡量，公司治理的难度进一步增加。为保证重大经营方针决定权的有效行使，业务部门的绩效需要与政策性金融目标有着更加直观的关联，以便对业务发展产生有效反馈。因此，按照客户设置业务部门要比按照业务设置业务部门更加适合商业化的政策性金融机构。作为日本开发银行的继承者，日本政策投资银行的政策性业务主要是振兴产业与发展地区经济，其业务部门同样按照客户所在行业和所在地区进行设置，如面向化学、材料、金属等行业的企业金融第1部和面向北海道地区的北海道分店等等。这样，各个业务部门的资源配置便直观地反映出预定的经营方针，各个业务部门的绩效也直接显示出经营方针是否得以实现。至于落实经营方针时的其他政策要求，如《株式会社日本政策投资银行法》中专门提出“特定投资业务”，则通过与业务部门相独立的“特定投资业务监测板”来进行监督。（注：特定投资业务即通过对特定事业活动的投资业务来发展地区经济，提高其经济活力和企业竞争力。）

负债业务边界：政府信用和资金的充分运用

对负债业务进行商业化运作，其目的在于通过市场化的方式融入资金，以缓解政府的出资压力。但是，不依托政府信用的负债并不适合政策性金融机构，只能作为补充的融资方式。当政策性金融业务的低效率问题被高度重视的时候，商业性金融机构的银行业务通常也面临着金融脱媒的压力，成为竞争中的“红海”，需要借助存款工具的创新来提高存款利率或是增加存款业务中的服务内容，以吸引更多的存款，而商业银行在存款工具上的创新能力通常依托其资产管理能力或业务的后台运营能力，既有的零售网点规模更不是政策性金融业务所能具备的。

因此，商业化运作之后的政策性金融机构仍然会在整体上保留对政府信用与资金的依赖，以保证其融资能力并形成竞争优势，从而具有显著区别于商业性金融机构的负债结构。尽管由于各个国家金融市场存在差异，对政府信用和资金的依赖方式也会不同，但是在高度依赖政府信用和资金这一点上所有的政策性金融机构都是高度一致的。日本政策投资银行的负债结构尤其典型。由于日本公司债券市场相对不发达，对直接的财政资金的依赖程度显著高于政府信用。2018财年末，日本政策投资银行的借款占全部负债的比重为62%，远高于其他负债类别（如图1）。其中，来自财政投融资基金的借款为45，244.59亿日元，占全部借款的比重为53.68%。因此，日本政策投资银行的融资对政府资金有着极高的依赖程度。

即使是市場化方式发行债券，政策性金融机构也对政府信用高度依赖，表现为债券发行极端依赖政府提供的显性或隐性担保。日本的债券分为“债券”和“社债”两个大的类别，前者包括政府保证债券和政府机构债券，后者包括普通公司债券和特定公司债券。在日本政策投资银行发行的债券之中，比重最高的是政府保证债券，此类债券无论有无第三方的担保，均由政府作为最终的担保方，是显性的政府信用。公司债券虽然在名义上没有政府担保，但是在日本政策投资银行发行的公司债券中，比重最高的是无担保债务，而无担保的债券通常只有在隐含着政府担保时才会被市场所接受，所以公司债券在实质上具有政府所提供的隐性政府信用（如表1）。债券发行对政府信用的高度依赖表明，政府信用是政策性金融机构不可或缺的融资前提，即使已经进行市场化运作，负债业务也会自然延伸至政府信用充分利用为止。

资产业务边界：商业性金融机构的有效区间

资产业务是商业化运作的重点领域，也是政策性金融机构与商业性金融机构进行竞争的主要领域，对業务范围的界定格外重要。总体来看，随着商业化运作的深入，政策性金融机构与商业性金融机构的关系也从几乎无竞争到适度竞争，但是，政策性金融机构的业务范围应当始终处于商业性金融机构的有效区间之外。

政策性金融机构的业务定位变化决定了资产业务边界的变动。从日本开发银行到日本政策投资银行，业务定位中越来越凸显与商业性金融机构的关联。日本开发银行成立初期，业务定位为推动经济重建与经济增长，侧重于补充重点产业所需的发展资金即提供基础设施的建设资金。在资本短缺和民间资本极少涉足基础设施领域的背景之下，与商业性金融机构的业务领域极少交叠，资产业务边界的问题并不突出。但是，随着日本开发银行的业务定位转向推动社会发展融资、变革产业结构和稳定经济，其资产业务便需要与其他商业性金融机构合作或竞争，并且需要借助市场上的金融工具。此时的资产业务边界问题便逐渐凸显出来。在日本政策投资银行成立之后，“地区、环境、技术”成为优先领域，其资金运用过程更加注重引入新的金融工具、提供金融解决方案，以及带动民间资本共同投资，资产业务的边界也就更需要明确的界定（见表2）。

资产业务的边界即与商业性金融机构竞争或合作的领域。政策性金融机构的定位通常是“适度”竞争，并以“激励”“协作”为主。其中，“激励”与“协作” 倾向于利用市场机制来间接实现，如以特定的金融解决方案带动民间资本共同投资，使政策性金融机构成为公共资本与民间资本协作的连接方与主导者。日本政策投资银行为不同的业务合作制定了不同的运作流程。以特定投资业务为例，日本政策投资银行在吸收国家产业投资资金之后，一方面向目标企业进行资本性投资，另一方面通过补贴、奖励等方式鼓励商业性金融机构向目标企业投资。在向目标企业投资时，日本政策投资银行采取优先股、次级贷款等方式，既使商业性金融机构优先获得收益，形成对商业性金融机构的激励，又避免了与商业性金融机构在业务上的直接竞争。其最终的政策目标，也不局限于发展目标企业，还包括作为目标企业融资来源的创投资本的发展（如图2）。

在商业化改革之后，政策性金融机构的业务边界主要在与商业性金融机构竞争或合作领域，而不是具体的业务类别。主流的政策性金融机构都在试图向全部的资产业务类别扩展业务，以向目标企业提供一整套的金融解决方案。在2008年制定的《第一次中期经营计划》中，日本政策投资银行提出向客户提供投融资一体型的无缝解决方案。这一方案涵盖了商业银行业务和投资银行业务，包括信用贷款、担保贷款、次级贷款、夹层贷款、可转换贷款等一系列贷款及优先股、偿还型股票、普通股等一系列股权投资工具，几乎所有可用的金融工具都包含在内（如图3）。

以竞争或合作领域为边界的资产业务边界划定方式有着深刻的金融背景，即资本由短缺转为过剩。在资本短缺时期，长期资金非常匮乏，政策性金融（尤其是开发性金融）起到了弥补长期资金的作用。与之相应，资产业务以长期低息贷款（开发贷款）、认购公司债券和向落后地区的直接股权投资为主，与商业性金融机构极少业务交叠。但是，在资本过剩时期来临之后，企业不再单纯需要资金，而是需要更具有激励性，并且与其经营模式相适应的投融资一体化方案。政策性金融资源也不再与民间资本独立并行，而是相互混合、相互关联。

正是以竞争或合作领域作为资产业务的边界，所以尽管政策性金融机构可以开展多种类型的资产业务，并且许多资产业务具有更高的收益率，贷款仍然是政策性金融机构资产业务的主要组成部分。政策性金融总是避免和商业性金融机构的大规模直接竞争，而是在引领民间资本的同时，仅保持“适当”的竞争关系，并向商业性金融机构提供各种经验技术支持。就日本政策投资银行而言，尽管《株式会社日本政策投资银行法》允许其开展广泛的资产业务，但是其主要资产业务也仍然集中于贷款（如表3），只是在贷款的行业上向其业务定位所对应的核心产业高度倾斜。

对我国政策性金融机构商业化运作的启示

政策性金融机构的商业化运作边界是不断变动的，但是其基本原则不变，即治理机制要始终以重大经营方针的决定权为边界，负债业务要始终以政府信用和资金的充分运用为边界，资产业务要始终以商业性金融机构的有效区间为边界。

治理机制方面，我国的政策性金融机构已经由监管机构制定相应的监督管理办法，提出了具体的公司治理并建立与商业性金融机构一致的治理机制。但是，正如前文所分析，“政府—股东”的“委托—代理”问题仍然存在，在授权之后，政府对政策性金融机构的控制大多只能通过事后检查或审计来实现。因此，我国仍然需要通过专门的立法赋予政府超级治理权限，以对政策性金融机构的重大财务事项及运作的基本方针进行直接的干预。

负债业务方面，商业化之后的政策性金融机构仍然要依托其政府信用优势，成为商业化进程相对较弱的领域。具体而言，一是不鼓励政策性金融机构进入存款市场，在债券市场融资时也维持其独特的金融债券的类别，以形成和商业性金融机构债券相对独立的市场;二是充分挖掘政府信用的潜力，尽可能扩大融资空间并降低融资成本;三是将政策性金融机构的风险充分纳入中央财政风险的考量，避免大规模融资所导致的风险过度扩张。

资产业务方面，在发展多种资产业务的同时注重和商业性金融机构的协作，并避免与商业银行的业务重叠与竞争。具体而言，一是鼓励政策性金融机构发展多种形式的贷款业务、股权业务，以至风险投资业务，并鼓励发展投融资一体型业务;二是鼓励政策性金融机构与商业性金融机构的协作，促使其建立较为成熟的协作模式与协作流程;三是评估政策性金融机构开展各类资产业务时同商业性金融机构的竞争关系，并将政策性金融机构的资源从竞争性较强的领域退出，投入到与商业性金融机构更少竞争或更具备互补性的领域。

（作者单位：外交学院国际经济学院）