我国主要城市的新型城镇化进程评价

文｜中国城市科学研究会 董继红 吴洁；中国国际工程咨询有限公司 贾森

十八届三中全会以来，国家提出“走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”新型城镇化战略的实施意味着“城市为人而发展”“以人为本的城市化”成为国家和百姓的共同追求。从农业转移人口市民化到保障性住房建设，从城市交通改善到环境治理，中央、地方各级政府均在推动着“新型”城镇化。为了掌握这一进程，本文依据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，从城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境四个方面考察中国35个主要城市的新型城镇化进展，从中总结趋势，发现问题。这35个城市的人口占全国总人口的23%，经济总量占全国GDP的41.4%。在迁往城市的人口中，43%迁移到了这35个城市。

一、城镇化水平

图1 35个城市常住人口城镇化率

大部分城市的城市化率在60%以上。35个城市中，城市化率在80%以上的有8个城市，70%以上的有18个城市，60%以上的有31个城市，城市化率低于60%的城市有重庆市、长春市、南宁市和石家庄市，最低的石家庄市的城市化率为51%。

“半城市化”现象突出，外来人口集中的经济发达城市人口市民化压力更大。35个城市的常住人口城市化率平均达到72%，户籍人口城市化率平均为42%，两者相差30%，高出国家新型城镇化中的目标15个百分点。两类城市化率相差最大的是深圳市，接近72%；相差最小的是长春市，也有11%。从图2看出，外来人口比例与人均GDP存在较为显著的正相关关系，表明经济越发达的城市，其外来人口比例也越高，在应对农业转移人口市民化方面将面临更大挑战。

表1 35个城市的城镇化水平

图2 外来人口比例与人均GDP的散点图

二、基本公共服务

基本养老保险覆盖率集中在20%-40%之间。养老保险覆盖率最高的城市是深圳，达到了75%，有21个城市的覆盖率集中在20%-40%之间，覆盖率最低的是兰州市，仅9.5%。

基本医疗保险覆盖率集中在20%-60%之间。基本医疗保险覆盖率最高的城市是杭州，达到91%，有25个城市的覆盖率集中在20%-60%之间，覆盖率最低的是呼和浩特市，只有11%。

大部分城市的保障性住房覆盖率低于10%。保障性住房覆盖率最高的城市是深圳，达到20%，有 31个城市的覆盖率不足10%，最低的长春市仅2%。

基本公共服务的覆盖率与规划目标存在较大差距。从表2可以看出，当前各城市的基本公共服务覆盖率均远低于国家新型城镇化规划的目标。基本公共服务覆盖率较高的深圳市、杭州市也尚未达到规划的目标水平。

伴随城市化进程，各城市的基本公共服务覆盖率将逐步提高。图4表明，基本公共服务覆盖率与城市化率存在显著的正相关关系，表明伴随城市化进程，大部分城市的基本公共服务将逐步完善，覆盖率相应提高。但南宁、乌鲁木齐两个城市，其基本公共服务覆盖率要滞后于城市化水平应达到的程度。

表2 35个城市的基本公共服务水平

图3 35个城市的基本养老保险覆盖率、基本医疗保险覆盖率、保障性住房覆盖率

图4 基本公共服务覆盖率与城镇化率的散点图

三、基础设施

大部分城市的市政设施完善，用水普及率在98%以上，城市污水处理率在80%以上，城市生活垃圾无害化处理率在90%以上。用水普及率达到100%的城市有18个，较低的银川市也达到了92%。污水处理率在90%以上的有20个，80%以上的有33个，污水处理率较低的两个城市是兰州和西宁。生活垃圾无害化处理率达到100%的城市有13个，90%以上的有29个，全部城市均在80%以上，生活垃圾无害化处理率较低的城市是广州和上海。

西部城市的用水和污水处理设施相对落后，东部外来人口多的城市生活垃圾处理能力不足。分区域看，用水普及率较低的四个城市均位于西部，依次是银川、昆明、重庆、贵阳。污水处理率最低的三个城市也是西部城市，分别是兰州、西宁和呼和浩特。但值得注意的是上海、广州两个东部城市的生活垃圾无害化处理率相对较低。两市外来人口众多，垃圾产生量大；而建设用地紧缺，以填埋为主的处理方式往往占用土地面积大，致使生活垃圾处理能力受到制约。

四、资源环境

个别城市的人均城市建设用地较高，城市之间差异显著。35个城市的人均城市建设用地量平均89平方米，低于规划目标的100平方米。最高的是海口，高达270平方米，海口、厦门、深圳、南京、上海、银川、北京的人均建设用地也都在100平方米以上，最低的是石家庄、福州、重庆，分别为27平方米、39平方米和40平方米。

25个城市的建成区绿地率在38.9%以上，北京市最高，天津市最低。建成区绿地率最高的三个城市是北京市、乌鲁木齐市和兰州市；最低的三个城市是天津市、哈尔滨市和郑州市。北京和天津同为直辖市，建成区绿地率相差了29%。上海市的建成区绿地率也并不高（38.59%）。可见，建成区绿地率与经济发达程度无关，主要取决于当地的环保意识，以及政府在园林绿化方面的投入程度。

22个城市的空气质量达标率（达到及好于2级的天数）在70%以上，厦门市最高，济南市最低。空气质量达标率最高的三个城市是厦门、昆明、海口；达标率最低的三个城市是石家庄、郑州、太原，其它未达到60%以上的城市西安、济南和天津。

五、总结

总的来看，我国大多数城市的城镇化率都达到60%以上的较高水平，但“半城市化”现象在这些城市普遍存在。以深圳市为例，其常住人口城镇化率达到100%，户籍人口城镇化率仅28.4%，两者相差71.6%。这些外来人口集中的经济发达城市在应对农业转移人口市民化方面将面临相当挑战。基本公共服务方面，各城市的医疗、养老，保障性住房在常住人口中的覆盖率均远低于国家新型城镇化规划的目标，即使覆盖率较高的深圳市、杭州市也尚未达到规划的目标水平。基础设施方面，地级以上城市的市政设施总体来看是完善的，但西部一些城市的供水设施和污水处理设施相对落后，东部外来人口多的城市生活垃圾处理能力有待提升。资源环境领域，城市之间的人均建设用地面积差异显著，建成区绿地率似乎与经济发达程度无关，主要取决于当地的环保意识，以及政府在园林绿化方面的投入程度。例如，北京和天津同为直辖市，建成区绿地率相差29%。南方城市的空气质量达标率普遍好于北方城市。

图5 35个城市的用水普及率、生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率

图6 35个城市的人均建设用地面积、建成区绿地率和空气质量达标率

表3 35个城市的基本设施情况

表4 35个城市的资源环境情况